4. национальный вопрос и проблемы федерации

Национально-государственное строительство и его трудности

Распад СССР и последовавший за ним глубокий кризис нанес­ли мощный удар по самой государственной идее в России. Возник­ла серьезная угроза целостности Российской Федерации. В нача­ле 90-х годов казалось, что вслед за СССР распадется и Россия. Кризисные явления в экономике сопровождались ростом сепара­тистских настроений в бывших автономных республиках и авто­номных областях. В конце 1991 — начале 1992 г. в ряде республик прошли съезды национальных движений под лозунгами борьбы за национальную независимость.

Наибольшего развития дезинтеграционные процессы достигли в Северо-Кавказском регионе. С началом болезненных рыночных преобразований оживилась политическая оппозиция, и недолговре­менная политическая консолидация конца 1991 г. сменилась на­растающим конфликтом между законодательной и исполнительной ветвями российской власти. Ослаблением федерального центра вос­пользовались лидеры субъектов федерации. Сепаратистские дви­жения и центробежные тенденции в регионах усилились. Стрем­ление к независимости либо к большей самостоятельности прояв­лялось не только в национальных республиках (Татарстан, Чеч­ня, Башкортостан), но и в некоторых ненациональных регионах (Урал, Западная Сибирь, Дальний Восток). Центральная власть, пытаясь сохранить целостность страны, была готова предоставить существенную самостоятельность и дополнительные полномочия национальным автономиям, пойти на любые уступки, если этим удастся снизить опасность их отделения. Отсюда известное выра­жение Б. Н. Ельцина: «Берите независимости столько, сколько смо­жете проглотить»

Юридическим оформлением политической сделки стал Федера­тивный договор, подписанный в Москве 31 марта 1992 г. Он разгра­ничил предметы ведения между федеральным центром_и^орг_анами власти субъектов федерации, а также внес ^изменения в структуру Российской Федерации: наряду с республиками субъектами феде­рации были признаны 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения. Из автономных республик Федеративный договор не под­писали Татарстан и Чечня. Башкортостан выторговал себе специ-

58

альные условия, согласно которым присваивал в качестве достоя­ния «многонационального народа Башкортостана» богатства недр, становился субъектом международной деятельности, сам регули-рова^приндипыналогообложения, формировал судебную систему и т. п. В тот же день был подписан экономический договор с Рес­публикой Якутия-Саха, согласно которому она получала исключи­тельные права на распоряжение добываемыми на ее территории алмазами. В апреле 1992 г. VI съезд народных депутатов одобрил Федеративный договор и постановил включить его составной ча­стью в проект новой Конституции Российской Федерации.

Федеративный договор, укрепив целостность государства, в то же время не устранил противоречий gjsro устройстве: асимметрич­ность федерации, неравенство субъектов и пр. Против ущемления своих прав стали выступать такие субъекты Российской Федера­ции, как края и области, требуя себе такого же статуса, как у рес­публик. Все более стал проявляться на региональном уровне юри­дический сепаратизм. В 1992-1993 гг. до принятия новой Консти­туции, несколько субъектов федерации приняли свои конституции. Первыми, опережая федеральное законотворчество, это сделали те субъекты федерации, которые стремились данными юридическими мерами обеспечить себе максимальную политическую и экономиче­скую независимость от России. В 1992 г. были приняты конститу-_ ции республиками Татарстан и Саха (Якутия), а также дудаевским режимом Чечни. В 1993 г. к ним_присоединились республики Тыва_ (Тува), BjanKOjjTOCTai^.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ, как и Федера­тивный договор 1992 г., была основана на регионально-политиче­ском компромиссе. Она определила состав и важнейшие принци­пы организации федерации, но не завершила процесса ее форми­рования. Многие проблемы, не устраненные Федеративным дого­вором, перекочевали в Основной закон. В частности, в Конститу­ции РФ провозглашалось равенство субъектов федерации, но в той же статье закреплялись различия между республиками, имеющими собственные конституции, и другими субъектами федерации, име­ющими лишь Устав. Конституция 1993 г. фактически закрепила асимметричность_отношений субъектов с центром. Она определила три типа субъектов с различными статусами: националь^ю-государ^ ственный (республики), административно-территориальный (края, области, Москва, Санкт-Петербург) и национальш>территорйаль-_ный (а^тШо1^а^областъ~1Г15тономные округа).

59

Конституция не разрешила проблему субъектов федерации сложного состава. Семь субъектов федерации включили в свой состав девять других суб^зектюв^федёрации^ в состав Тюменской области вошли обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в со­став Пермской области вошел Коми-Пермяцкий автономный округ и т.д.

. Конституция -закрепила.многае_че2ты ^централизованного госу­дарства,^ чш:тн<э^^^ранялись централизованные судебнад_си-стема ИJ£aJвooxpaнитeльныe органы. Не внес ясности Основной закон и в такую тяжелую юридическую и административную про­блему, как «совместное ведение», порождавшую трудности регули­рования правовых, экономических и некоторых других проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект, была введена прак­тика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Пер­вый такой договор был подписан с Татарстаном в феврале 1994 г. Затем и ряд областей, краев, не довольных своим статусом, потре­бовал заключения двусторонних договоров. Перед президентскими выборами 1996 г. Б. Н. Ельцин был вынужден начать договорный процесс не только с республиками, но и областями, краями, горо­дами федерального значения.

В этом процессе региональным политическим элитам удалось отстоять свои позиции при принятии законов «О прокуратуре», «О милиции» и т.п., добившись влияния на кадровые решения. Однако, пожалуй, главным их успехом стало введение выборно­сти губернаторов. Часто этот шаг рассматривали как одну из мер, приведших к потере «управляемости» федерацией по верти­кали.

Уже после введения в действие новой Конституции РФ обнару­жились многочисленные существенные ее расхождения с уставами и конституциями субъектов федерации. Федеральная власть обра­щала на это внимание. По отдельным наиболее грубым расхожде­ниям выносил решения Конституционный Суд, по противоречиям в законах вносила свои представления прокуратура. Однако это была эпизодическая и непоследовательная реакция. Власть, к при­меру, закрывала глаза на очевидные и масштабные отклонения от Основного закона в конституциях республик Татарстан, Ингуше­тия, Тыва, Чувашия. Это было проявлением слабости государства,

60

вынужденного идти на постоянные компромиссы, чтобы сохранить свою целостность.

Прогрессирующая эрозия авторитета и власти Москвы как по­литического центра Федерации становилась одной из устойчивых и опасных тенденций развития политической ситуации в России. Федеральные полномочия размывались, плавно перетекая в регио­нальные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит, и сам фундамент федерации.

Национально-государственное строительство в Российской Фе­дерации в начале 90-х годов было осложнено в ряде регионов тер­риториальными спорами и межэтническими конфликтами. Осенью

г. в Чечено-Ингушетии произошли события, приведшие к са­ мопровозглашению Независимого Чеченского государства. 4 июня

г. Верховный Совет России принял закон об образовании Ин­ гушской Республики. Однако сделано это было без определения границ этой республики, что привело к обострению территориаль­ ных споров в регионе: между Чечней и Ингушетией по поводу Сун- женского_Еайона_и_.межДУ Ингушетией и Северной Осетией nojicb воду „Пригородного района!-

Осетино-ингушский конфликт имел исторические корни: ингу­ши требовали возвращения переданных в 1944 г. Северной Осетии земель Пригородного района. Осенью 1992 г. территориальные спо­ры переросли, в вооруженный конфликт. В ночь с 30 на 31 октября в селах Дачное, Октябрьское, Камбилеевское, Куртат произошли столкновения между осетинскими и ингушскими вооруженными формированиями. Затем в течение нескольких дней — в Пригород­ном районе, во Владикавказе и прилегающих поселках, в них участ­вовали также пришедшие сюда из Ингушетии формирования, а за­тем—подразделения российской армии и внутренних войск МВД РФ.

По данным Прокуратуры РФ, в период вооруженного конфлик­та с 31 октября по 5 ноября 1992 г. погибло 583 человека, в том числе 350 ингушей и 192 осетина. Боевые действия привели к громадным разрушениям жилого фонда и появлению десятков тысяч бежен­цев и вынужденных переселенцев. 2 ноября 1992 г. в ряде районов Северной Осетии и Ингушетии указом президента РФ было объ­явлено чрезвычайное положение, которое с тех пор периодически продлевалось. Только 20 марта 1993 г. в Кисловодске президенты Северной Осетии и Ингушетии подписали соглашение, в котором стороны впервые-заявили о готовности совместно решать пробле-

61

му возвращения беженцев и вынужденных^ переселенцев из обеих республик.

Проблема Чечни

В Чечне движение за независимость приобрело особый харак­тер. События 1991 г., связанные с выступлением ГКЧП и распа­дом Советского Союза, резко изменили политическую ситуацию в этой северокавказской республике. В августе 1991 г. в Чечено-Ингушской республике начались массовые митинги и демонстра­ции с требованием отставки Верховного Совета Чечено-Ингушетии. Правительство России первоначально расценило эти выступления как борьбу демократических сил против коммунистического пра­вительства, поддержавшего ГКЧП.

В начале сентября__1991 г. Исполнительный комитет Общенаци­онального конгресса чеченского народа (ОКЧН) объявил о низло­жении Верхшшого^^вета^ечено-ИнгухГПУкои^СиР. Вооруженньге отряды ОКЧН силой захватили здания Совета Министров, радио-и телецентра. 15 сентября 1991 г. было объявлено_о_г1азначедии вы­боров^ BjroBbriijiajD^iMjBHi^^

делена на Чеченскую и Ингушскую республики (последняя^зыдели-лась в самостоятельну1рлеспублику в составе России). Избранный 27 октября 1991 г. президентом генерал Д. М.Дудаев, провозгласил создание независимой .Чеченской Республики Ичкерия.

В ноябре 1991 г. V Внеочередной съезд народных депутатов РСФСР признал проведенные в Чечне выборы незаконными. Од­нако предпринимаемые федеральными органами власти России по­пытки урегулировать возникший кризис политическими средства­ми положительных результатов не дали. Авторитарный режим Дудаева в Чеченской республике продолжал укрепляться, транс" формируясь в военно-псмита[ческую!_дактат_ы>у. На территории рес­публики прекратили действовать законодательные акты России, грубо^1ОП1гцались_права_граждан. Все противники «независимой» Чеченской Республики лидерами Исполкома ОКЧН были объявле­ны врагами народа. Началось массовое выселение русского населе­ния с территории республики.

Число беженцев из республики за 1991-1995 гг. составило 200 тыс. человек (до 20\% населения). На территории Чеченской Республики находили убежище преступники, совершившие пре­ступления в России и других странах. Регулярными стали воору-

62

женные нападения на железнодорожный транспорт, сопровождав­шиеся полным или частичным разграблением вагонов и контейне­ров. Блокировались автомагистрали. Оказался перерезанным неф­тепровод Баку— Новороссийск. На территории Чечни, с ведома Дудаева, в режиме строгой секретности выпускались фальшивые российские деньги, которые вывозились затем в Россию. Громад­ный ущерб России, оцениваемый суммой порядка 400 млрд руб., нанесло использование эмиссарами Дудаева фальшивых авизо.

С конца 1991 г. в республике тачали формироваться собствен­ные регулярные воинские ^тасти. 10 ноября под председательством Дудаева был создан Совет обороны Чечни, а в декабре введена обя­зательная военная служба для всех граждан мужского пола. На срочную службу призывались юноши в возрасте от 19 до 26 лет. Чтобы вооружить свою армию, Дудаев потребовал вывести в тече­ние 24 часов с территории Чечни войска РФ без оружия и воен­ной техники. Началесь^откЕытое разграбление частей российской армии. Совершались нападения на федеральных военнослужащих, ограблению подвергались квартиры офицеров.

Несмотря на принимаемые центральной властью меры, к маю 1992 г. большая часть техники и стрелкового оружия оказалась в руках сепаратистов. Часть имевшегося в войсках на территории Чечни оружия была передана Чеченской Республике по указанию министра обороны Российской Федерации П. С. Грачева. По состо­янию на 11 декабря 1994 г., группировка незаконных вооруженных формирований в Чечне, с учетом добровольцев и наемников, на­считывала около 13 тыс. человек.

За годь1_независимости экономика и социальная сфера респуб­лики пришли в полный упадок._ Закрывались больницы, школы, вузы, останавливалось производство, прекратилась выплата пенсий и пособий, безработица, составила 70\% трудоспособного населения. Авторитет Дудаева начал падать, и одновременно усиливалась оп­позиция его режиму. Главным центром оппозиции стал Надтереч­ный район, глава которого У. Автурханов первым из видных деяте­лей Чечни высказался против отделения от России. На сторону оп­позиции перешли и другие влиятельные чеченцы: бывший началь­ник личной охраны Дудаева Р. Лабазанов и бывший мэр Грозного БД]антеми£Ов. Федеральные власти попытались использовать это обстоятельство, поддержав в Чечне те политические силы, которые ориентировались на союз с РФ.

15 октября 1994 г. силы объединенной оппозиции предприня-

63

ли наступление на Грозный, взяли под контроль его восточную и северо-западную части, но, не подучив поддержки населения, уже на следующий день былиПзьгауждены отойти. Провалилась и вто­рая попытка, предпринятая 26 ноября вооруженным формирова­нием под командованием Р. Лабазанова. При этом в плен попа­ла большая группа российских военнослужащих. Фактически вто--рая попытказахвата Грозного был спецоперацией, спланированной ФСК. Ее провал подстегнул_федеральные власти к более активным действиям. 30 _ноя_бря JL994 г. был издан указ президента РФ «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», во исполне­ние которого предусматривалось провести специальную операцию соединениями и частями Вооруженных Сил совместно с войсками МВД и подразделениями ФСК Российской Федерации.

11 декабря 1994 г. объединенная группировка войск, насчитыва-

ющая "в CBOfflw^cTaB^3iS3M^^eii21?i£iJ^PeceKJla гРаницУ Чечни. Началась полномасштабная война.

Основные силы сторонников Дудаева находились в Грозном (9-10 тыс. человек без учета сил народного ополчения). Здесь же хра­нились основные запасы оружия и боеприпасов. Боевые действия за овладение городом начались 31 декабря 1994 г. Наиболее оже­сточенное сопротивление боевики оказывали при обороне прези­дентского дворца, всех республиканских административных зда­ний, а также высотных жилых домов. Несмотря на большие по­тери, командование чеченских вооруженных формирований при­нимало максимальные меры для срыва успешного завершения опе­рации российских войск. Формирования боевиков усиливались за счет переброски новых отрядов из близлежащих населенных пунк­тов. Части и подразделения объединенной группировки федераль­ных войск, вклинившиеся в центр города, понесли большие потери и перешли к круговой обороне, стали создавать опорные пункты и штурмовые группы. После усиления свежими силами они начали методично стягивать кольцо окружения. 19 января_был взят прези-дентский дворец в Грозном. К_ 1 февраля 1995 г. численность ^р,ос,-сийских войскВыда1доведена ДО_70,5 тыс. человек. Завершающий этап операции по ликвидации незаконных вооруженных формиро­ваний начался утром 3 февраля. В последующие дни штурмовые отряды блокировали и уничтожили основные очаги сопротивления боевиков, а 22 февраля операции в Грозном были завершены.

В течение марта-июня федеральные войска очистили от армии

64

Дудаева практически все крупные населенные пункты Чечни: Ас-син6вскую7Аргун, Мескер-Юрт, Гудермес, Шали, Самашки, Оре­ховскую и дрТВ""дальнейшем задачи по разоружению незаконных вооруженных формирований выполняли специальные подразделе­ния милиции и внутренних войск МВД России.

Летом 1995 г. оттесненные в горы дудаевские формирования на­ходились на грани окончательного разгрома. Однако в июне про­изошло событие, которое радикально изменило ход чеченской кам­пании. 14 июня 1995г. челенские боевики (отряд около 100 человек во главе с Ш. Басаевым) захватили небольшой город Буденновск_в CтaвpoпoльcкoмJфJ^^J1^0JШ_^JЗ)гшицьI с Чечней. Были захва­чены свыше 1 тыс. заложников (больные, медперсонал городской больницы, мирные жители города). Две попытки штурма здания больницы^ в~Тсото"ром~ сосредоточились боевики, предпринятые 17 июня, привели к жертвам среди заложников. На следующий день вступивший в переговоры с Ш. Басаевым В. С. Черномырдин огла­сил заявление правительства, в котором в обмен на освобождение заложников принимались условия террористов (прекращение всех боевых действий в Чечне, мирные переговоры с представителями Дудаева, амнистия~всем~ боевикам, личная безопасность террори­стов и их пропуск в Чечню).

18 июня 1995 г. все боевые операции в Чечне были прекращены. Но начавшийся в октябре 1995 г. сложный переговорный процесс был сорван в результате покушения на командующего российски­ми войсками генерала А.С.Романова. Военные действия продол­жились. ВойнаГвыявила недостаточную боеспособность российской армии и требовала все больших бюджетных вложений. В глазах мировой общественности авторитет России падал. После провала операции федеральных войск в январе 1996 г. по обезвреживанию боевиков С. Радуева в Кизляре и Первомайском в самой России уси­лились требования прекратить военные действия.

В преддверии президентских выборов 1996 г. Б.Н.Ельцин со­вершил однодневную поездку в ]?розный, где подписал указ_о пре­кращении боевых действий, заявив, что война закончилась и_во-оруженнь1ё~сйльГ сепаратистов разгромлены. Однако после выбо­ров воённькГдействия продолжились. Одновременно федеральные власти совместно с правительством Национального возрождения Чечни, возглавляемым Д. Завгаевым, пытались наладить мирную жизнь в республике, восстановить ее хозяйство. Создавались ор­ганы самоуправления в освобожденных от боевиков районах. Ста-

65

ла функционировать местная милиция. Но промосковские власти в Чечне не сумели завоевать доверие населения, и вынуждены бы­ли искать защиты федеральных властей. Провокации и убийства российских солдат не прекращались. Под видом мирных жителей боевики проникали практически беспрепятственно в города и села равнинной части Чечни, в том числе в Грозный.

В ночь с 21 на 22 адшеля_В—районе с. Гехи-Чу (в 30 километ­рах к. юго-западу от Грозного) в результате ракетного удара был убит лидер чеченских сепаратистов первый президент республи­ки Ичкерия Д.Дудаев. Однако "его смерть не изменила ситуацию. Погибшего Дудаева сменил вице-президент Чечни 3. Яндарбиев. В августе 1996 г. боевики, проникшие в Грозный, захватили го­род. Попытки вернуть контроль над Грозным привели к много­численным жертвам среди российских военных. В этих условиях Б. Н. Ельцин принял...р.ещение о проведении мирных переговоров. Летом 1996_г.секретарь_Совета безопасности А. И. Лебедь начал пе­реговоры с начальником штаба вооруженных формирований Чеч­ни А. А. Масхадовым, возглавившим чеченское сопротивление по­сле гибели Д. Дудаева. В результате 31 августа 1996 г^г^^Саса-вюрт (Дагестан) было подписано совместное Заявление о прекра­щении военных действий в Чечне. К 1997 г. федеральные части были выведены из Чеченской Республики. В тексте хасавюртов­ских соглашений российская и чеченская стороны совместно раз­работали «Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой», на основе кото­рых в дальнейшем и должен был строиться переговорный процесс. Главный вопрос —о статусе Чеченской Республики — предполага­лось сделать предметом двухсторонних длительных переговоров. В ст. 1 «Принципов», например, говорилось: «Соглашение об ос­новах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чечен­ской Республикой, определяемых в соответствии с общепризнан^ ными принципами и нормами международного права, должно быть достигнуто до 31 декабря 2001 г.». Такое решение вошло в полити­ческий лексикон как принцип «отложенного статуса». «Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федераци­ей и Чеченской Республикой Ичкерия», заключенный в Москве 12 мая 1997 г., подтвердил обязательства сторон «навсегда отказать­ся от применения и угрозы применения силы при решении любых спорных вопросов» и «строить свои отношения в соответствии с об­щепризнанными принципами и нормами международного права».

66

Документ подписали президент РФ Б. Н. Ельцин и А. А. Масхадов, избранный в марте 1997 г. президентом Чеченской республики Ич­керия.

Чеченские лидеры рассматривали это соглашение как факти­ческое признание независимости республики. После 1997 г. перего­ворный процесс был практически свернут. А. А. Масхадов стал про­водить курс на достижение реальной независимости от России. В конкретных условиях того времени признание независимости Чеч­ни могло вызвать усиление сепаратистских тенденций в других ре­гионах России. Затягивание решения проблемы рано или поздно вело к новому противостоянию.

Между тем на территории республики действовали крупные во­оруженные формирования, неподконтрольные ее руководству. Сла­бость законно избранной власти ^Чеченской Республики привела к тому, что в ней стали возможными массовые и грубейшие нару­шения прав личности представителями этих формирований, в том числе захваты заложников с целью получения выкупа. С началом

г. позиции президента Масхадова в Чечне заметно ослабли. В острое соперничество с ним вступила группировка влиятельных полевых командиров, стоявших на позиции воссоздания Имама­ та Чечни и Дагестана как исламского государства. В мае-июле

г. обстановка на чечено-дагестанской границе начала резко обостряться. Со стороны вооруженных формирований Ш. Басаева и Эмира аль-Хаттаба шла откровенная разведка боем. За разведкой боем последовало вторжение.

2 августа 1999 г. в республику Дагестан с территории Чечни вторглись вооруженные формирования численностью до 2 тыс.человек. Президент А. А. Масхадов заявил о своей непричаст­ности к данной акции и ее осуждении. Однако он не предпринял эффективных мер для предотвращения вторжения. К 10 августа оказалось, что боевики контролируют более 10 селений в Цумадин-ском и Ботлихском районах Дагестана. На защиту своих селений встали до 5 тыс. дагестанских добровольцев. Расчеты боевиков на массовую поддержку местных жителей и духовенства не оправда­лись. По решению правительства РФ в Дагестан были направлены воинские подразделения Министерства обороны и Министерства внутренних дел.

В августе-сентябре 1999 г. незаконные формирования были ча­стично рассеяны и уничтожены федеральными войсками в Даге­стане, частично вытеснены на территорию Чечни. В дальнейшем

67

на территорию Чеченской Республики были введены войска. Кроме вторжения незаконных вооруженных формирований в Дагестан в качестве повода для переноса боевых действий в Чечню российским руководством были названы и совершенные в России террористи­ческие акты — взрывы жилых домов в городах Москве, Буйнакске (Республика Дагестан) и Волгодонске (Ростовская область), унес­шие многие сотни человеческих жизней.

Началась вторая чеченская кампания, получившая официаль­ное название контртеррористической операции. Президент Чечен­ской Республики А. А. Масхадов, не пытавшийся предотвратить вторжение формирований Ш. Басаева и Э. аль-Хаттаба в Дагестан, после ввода в республику федеральных сил возглавил сопротивле­ние.

Первая частьконтртеррористической _операиии_былазаверше­на освобождением от террористов равнинной части Чечни (одной трети территории республики). К 12 октября под контроль феде­ральных войск, вышедших на линию Терека были взяты Наурский, Щелковской и Надтеречный районы.

Разгромленные в ходе взятия Грозного и других населенных пунктов равнинной Чечни, остатки войск сепаратистов отступили в гшы__и_перешли к тактике партизанской войны и организации террористических актов как в Чечне, так и в российских городах. ~~Крупномасштабные боевые действия BJL994-1996 и 1999-2000 гг. привели к значительным разрушениям, гибели части мирного на­селения и возникновению проблемы беженцев, большая часть кото­рых укрылась на территории Республики Ингушетия. Численность нaceлeнияJЧeJчни_p^зJco_токJ)aтшIacь. Если в 1993 г. в республике проживало okojio_JL,2 млн человек, то к ноябрю 1999 г. оставалось около_ 160 тыс. человек.