Городская социология - Учебное пособие (Вагин В.В.)

Местное самоуправление: сущность и различия основных форм

Местное самоуправление — это деятельность по управлению делами местного сообщества. Как правило, оно охватывает и представительные, и исполнительные органы власти. В мировой практике известны три основные модели местного самоуправления: англосаксонская (английская), континентальная (французская), советская.

Первая, англосаксонская получила распространение в Англии, США, Канаде, Австралии и т. д. В этих странах представительные органы действуют автономно, в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для этой модели характерно и то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства. Кроме представительных органов избираются должностные лица (мэры). Значительными полномочиями наделяются комиссии местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется косвенным путем через министерство внутренних дел (имеющее иные, чем в России, функции) и суды.             

Органы «местного управления» носят локальный территориальный характер, но являются звеньями системы государственного управления, частью государственного механизма.

В большинстве стран мира распространение получила континентальная модель, в которой сочетаются прямое государственное управление на местах и местное самоуправление. Указанная модель напоминает пирамиду, при которой существует определенная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В ряде территориальных округов могут вообще отсутствовать представительные органы власти, как, например, это имеет место в округах и кантонах Франции.

Несмотря на некоторые различия, можно констатировать наличие многих сходных принципов, свойственных современному демократическому государству. Основой их деятельности являются представительные органы власти, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

Во многих развитых странах имеет место смешанная модель местного самоуправления, в которой представлены элементы обоих типов (Австрия, Германия, Япония) (см. тТаблицу 6).

Советская модель местного самоуправления характеризуется подчиненностью партийному руководству, соподчиненностью разных уровней советов, коллегиальностью принимаемых исполнительной властью решений. Сохранилась в Китае, КНДР, на Кубе. В настоящее время в России происходит становление принципиально новой системы местного самоуправления и отказ от господствовавшей советской модели.

При всей специфике положения местных органов власти в разных странах, в их деятельности есть некоторые общие положения:

регламентация деятельности юридических лиц и компаний на местах;

осуществление исполнительных функций власти (полицейская и пожарная охрана);

контроль за деятельностью коммунальных служб по водо-, газо- и электроснабжению, функционированием систем канализации и утилизацией бытовых и промышленных отходов;

обеспечение общественных нужд;

регулирование деятельности в сфере образования, здравоохранения, ораны окружающей среды;

Таблица 6. Характеристика основных типов местного самоуправления в развитых странах мира

Страны

Показатели

Британия

США, Канада

Франция, Италия

Швеция, Дания

Япония

Контроль за законностью

суды

суды и власти штатов

региональная власть и суды

государство и суды

государство и суды

 

Исторически сложившийся контроль над местным правительством

 

низкий

 

низкий

 

высокий

 

высокий

 

высокий

Местные функции (1949 -1989 гг.)

сокращаются

разнообразятся

усиливаются

усиливаются

усиливаются

Расходы местных властей в общих расходах государства

 

12\%

 

11,9\%

 

9 — 15\%

 

28 — 30\%

 

18\%

Расходы на социальные нужды в расходах государства

 

44\%

 

35\%

 

49 — 50\%

 

57 — 60\%

 

29\%

Местная исполнительная власть

совет

смешанная

мэр или президент

смешанная

мэр или губернатор к Советам

Представительная система

мажоритарная

мажоритарная

пропорциональное представительство

пропорциональное представительство

мажоритарная

Партийная система

сильная 2-х партийная

2-х партийная

сильная многопартийная

сильная многопартийная

сильная многопартийная

Участие в выборах

низкое

низкое

высокое

высокое

высокое

 

Источник: A. Norton. 1994. International Handbook of local and regional Goverment Aldesshot: Edevard Elgar.

 

содержание библиотек, музеев, парков, концертных залов, бассейнов и т.п.;

природоохранная деятельность.

 

15 октября 1985 г. Совет Европы принял «Европейскую Хартию о местном самоуправлении». На основании этого документа производится оценка усилий стран, участвующих и претендующих на членство в Совете Европы, по развитию местного самоуправления. Статья 3 «Хартии» гласит:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В документе, кроме того, очерчиваются общие принципы формирования концепции местного самоуправления, регламентируется административный контроль источников финансирования органов местного самоуправления.

В августе 1995 г. вступил в силу подписанный Президентом РФ закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В законе определены сферы компетенции местных органов власти, закреплен принцип невмешательства любых органов власти в деятельность органов местного самоуправления, предусмотрена выборность глав и представительных органов и т. д. Однако после вступления в силу закона выявился ряд проблем, связанных с использованием его положений. Так, нуждался в регламентации процесс перехода от системы назначения глав местного самоуправления к выборности, требовалась детальная проработка системы делегирования полномочий центральной власти, властям субъектов Федерации и местным органам власти.

Российские города, получившие максимум самостоятельности в середине 90-х годов, постепенно утрачивают свои позиции. Каждый год города теряют все больше средств из своих бюджетов. Три года назад 18\% налогов на прибыль, собираемых в Екатеринбурге, оставалось в городе, в 1999 году — около 5\%. В то время как 60\% всех налогов Свердловской области собирается в областном центре. После принятия закона о федеральном бюджете на 1999 год местные бюджеты повсеместно похудели почти на одну треть. Изменение налогового законодательства, появление в доходных частях городских бюджетов новых, “проблемных”, с точки зрения сбора налогов (налог с продаж и вмененный совокупный налог), ведет к дальнейшему подрыву финансовых основ местного самоуправления.