Глава xxviii. парламент и парламентаризм

Парламент (англ. parliament, от франц. parlement, от parler – говорить) – высший представительный орган власти. Впервые был образован в Англии в XIII в. как орган сословного представительства; реальное значение приобрел после буржуазных революций XVII-XVIII вв. Парламентаризм, система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа – парламента по отношению к другим государственным органам.

К сущности парламентаризма можно подходить исторически, прослеживая процесс формирования его функций и системы институтов, и функционально, суммируя его функции в политической системе общества и в соответствии с этим анализируя структуру власти парламентаризма и его правовые нюансы. [с.480]

1. Структура и функции парламента

Парламент как собственно наименование для обозначения представительного учреждения применяется в большинстве развитых стран. В США и странах Лат. Америки он называется конгрессом, в Швеции – ригсдагом, в Финляндии – сеймом, в Норвегии – стортингом, в России – Федеральным собранием и т.д. Различаются двухпалатная и однопалатная структура парламента. Государства с федеративной формой государственного устройства строят парламент по двухпалатной системе. Нижние палаты в двухпалатных парламентах и однопалатные парламенты всегда образуются путем прямых выборов.

Основными элементами внутренней организации палат парламента являются: 1) партийные объединения членов палат; 2) руководящие органы палат; 3) парламентские комиссии (комитеты). Во многих странах существует регламент деятельности партийных объединений членов палат, устанавливается партийный минимум. Председатель палаты может быть как беспартийным (Великобритания), так и партийным (от фракционного большинства). В руководящие органы палат входят, [с.480] помимо председателей, их заместители, секретари и квесторы (наблюдатели). Обычно руководящие органы палат формируются на пропорциональной основе.

Парламентские комитеты делятся на две категории: временные и постоянные. Временные комитеты, созданные для рассмотрения какого-либо дела, могут еще носить название специальных комиссий. Партийный состав комитетов пропорционален партийному составу палат. При этом председатели комитетов работают постоянно, а члены комитетов – на временной основе. Выборы председателя комитета осуществляются: 1) самими членами комитета; 2) назначаются председателем палаты; 3) исходя из правил старшинства. Основная работа комитетов и комиссий связана с законотворческой деятельностью правительства.

Статус парламентариев предусматривает императивный или свободный мандат. В первом случае парламентарий зависит от своих избирателей и даже имеет право перехода из одной партии в другую, сохраняя за собой мандат. В значительной мере на позицию парламентария оказывает влияние лобби. Лоббизм особенно развит в США. Лоббизм – система контор, агентов монополий при законодательных органах, оказывающих давление на законодателей.

Каждый депутат парламента имеет две привилегии. Это привилегия неответственности и неприкосновенности. Он имеет следующие правомочия: право законодательной инициативы, право голоса, право запроса как в устной, так и в письменной форме. Когда делается большой запрос, он носит название “интерпелляция”. Основные различия формирования и деятельности двух палат предусматривают осуществление процесса сдерживания, сохранения равновесия (механическая теория).

Верхняя палата избирается: путем непрямых выборов; имея большие ограничения по возрасту; меньшим числом, чем нижняя; наиболее длительный срок полномочий; с частичным обновлением; в иное время, чем нижняя.

Все рассмотренное выше позволяет сделать вывод о том, что современный парламент – это институт власти, имеющий множество функций, особую внутреннюю структуру и организационную структуру.

Каковы же эти функции? Представительная функция. Она служит политическому выражению [с.481] дифференциации общества по интересам, институированной политической трансформации и сопоставлению установок, диктуемых интересами. В процессе политизации интересов, их трансформации в политическую волю и проекты решений парламент призван вскрывать конфликты интересов и находить возможные компромиссы.

Эту функцию парламент осуществляет на основе демократического избирательного права и демократической системы выборов; осуществление этой функции гарантируется функционированием партий как организованной политической силы, являющейся выразителем и посредником интересов и воли избирателей. Гарант реализации представительной функции парламента – демократическая избирательная система в совокупности с конкуренцией в условиях многопартийности. Содержание и характер представительства интересов в современном парламентаризме отличаются комплексностью и наличием множества принципов. Важнейшие из них – партийное представительство, территориальное представительство, корпоративное представительство интересов и этническое представительство.

Партийное представительство заключается в парламентском представительстве различных общественно-экономических альтернатив пропорционально той поддержке, которой они пользуются в обществе. Этот принцип может быть гарантирован как в однопалатной, так и двухпалатной парламентской системе. Для реализации остальных принципов представительства – территориального, корпоративного и этнического – необходима система простого или сложного двухпалатного парламента. Простая двухпалатная система имеет место в случае, когда наряду с палатой депутатов, возникшей путем прямых выборов, членство во второй палате обусловлено единственным (например, генеологическим), персональным принципом. Типичные примеры тому – палата лордов, верхняя палата, сенат и т.д. Вторая палата может быть основана и на другом единственном принципе – территориальном, в интересах пропорционального представительства отдельных федераций, провинций и т.п. Основанная на нескольких принципах вторая палата характеризуется сочетанием персонального, территориального принципов друг с другом или с какими-либо иными. Например, с [с.482] позициональным, ведомственным, когда депутатами второй палаты являются также лица, занимающие определенное положение в сфере науки, культуры, религии, но депутатство в данном случае не персонифицировано, не наследуется и не делегируется, а просто обусловлено занимаемым положением в обществе. Наиболее распространенным является однопалатный парламент, основанный на прямых выборах и характеризующийся одним принципом, или же так называемая простая двухпалатная парламентская система, при которой одна палата возникает в результате прямых выборов населения, а другая – на основе территориальной пропорциональности (1).

Функции власти. Парламент – орган власти, принимающий решения. Он осуществляет выбор альтернатив общественно-экономического и политического развития общества в целом и его основных подсистем, их структуру, политическое содержание.

В современных политических системах социально-политические альтернативы формулируются парламентскими партиями. Избиратели отдают свои голоса в соответствии с оценкой политических альтернатив, выраженных в их программах. Поддержка, оказывается именно партиям, доля их участия в парламенте отражает волю избирателей, легитимирует стратегию и программу партий, победивших на выборах.

После победы на выборах и обретения парламентского большинства политическая программа партии (партий) трансформируется в парламентские решения. Эта трансформация происходит в рамках специфической процедуры принятия решений. Повседневное функционирование и реализация парламентской власти обусловлены этой процедурой, при которой одновременно сочетаются правовая, профессиональная рациональность и разумность принимаемых решений, а также требования парламентской демократии.

Правотворческая, законодательная функция. Конечным результатом деятельности парламента является, как правило, создание какой-либо правовой нормы. Благодаря различным формам источника права, в рамках процедуры принятия решений, соответствующей различным требованиям, рождаются те правовые нормы, которые несут функцию регуляции поведения. [с.483]

Законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной регламентами палат. Первой стадией законодательного процесса является внесение законопроекта. Парламент обязан принять законопроект к рассмотрению только при том условии, что он внесен в соответствии с установленными правилами лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы. Сообразно субъектам этого права различают: 1) правительственную инициативу; 2) парламентскую инициативу; 3) народную инициативу; 4) специальную инициативу (внесение законодательств органами, которые указаны в конституции). Наибольшую значимость имеют правительственная и парламентская инициативы.

В период обсуждения законопроекта часто используется прием “флибустьерство”, т.е. затягивания прений; прием “суварикоми”, когда часть депутатов преграждает вход в зал заседаний другим депутатам, а также бойкот, основанный на отказе присутствовать на заседаниях или отказе от мандатов. В Англии используется прием “гильотина”, когда прекращаются прения на основе графика.

При двухпалатной структуре парламента законопроект рассматривается обеими палатами. Прием перехода рассматриваемого законопроекта из палаты в палату и обратно носит название “челнока”. Чтобы избежать челнока представители двух палат (согласительная комиссия) вырабатывают приемлемый проект (текст).

Функция политического контроля и привлечения к ответственности. В системе разделения власти наряду с наличием механизмов торможения и противовесов парламент к тому же наделен в одних случаях исключительным (привлечение к ответу президента республики), в других – особыми (выражение недоверия правительству), а в третьих – специальными (например, лишение депутата права на неприкосновенность, отстранение от обязанностей, интерпелляция и т.д.) полномочиями. Правомочия парламента в области контроля, отчета и привлечения к ответственности чрезвычайно велики, но используются они как в сущности исключительные.

Функция обеспечения политической гласности. Современный парламент – главный форум политической гласности, ее концентрированное проявление. Парламент – тот институт, где представители партии, [с.484] независимые депутаты, правительство, депутаты, предлагающие различные альтернативы решения, парламентские фракции, комиссии обязаны открыто заявлять о своих позициях, намерениях, профессионально, политически аргументируя и развивая их. Если этого не происходит, то любого депутата, любую комиссию или фракцию (или представителя таковых), любого члена правительства можно заставить открыто аргументировать свою позицию.

Парламент, как форум политической гласности, требует от партий, правительства, депутатов открытой политической полемики. Ограничение парламентской гласности (на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий) приемлемо только в чрезвычайных случаях и строго оговорено определенными условиями.

Функция легитимации. Демократически избранный парламент, осуществляющий свои функции – важнейший институт легитимации. Современный парламент, как целое, как организация и система институтов, осуществляет свою легитимационную функцию посредством юридически закрепленного и регулируемого функционирования. Парламентская легитимация – это легитимация организации, института, а не отдельного лица; эта функция принадлежит не депутату или депутатам, а парламенту в целом (2).

С одной стороны, парламентская легитимация – это следствие демократического избрания парламента, демократизма его функционирования и гласности, с другой стороны, легитимационный эффект парламента распространяется на всю политическую систему, включая внепарламентские государственные институты.

В качестве заключения по данному вопросу следует отметить: власть парламента – производное от суверенитета народа на основе демократических выборов. В интересах выполнения определенных функций парламент наделяется легитимной властью; в системе разделения власти парламентская власть – ограниченная, обособленная от других подсистем власти, но в то же время вынужденная взаимодействовать с ними власть; власть парламента – конституционная, нормативно гарантированная власть; парламентская власть сопряжена с выполнением определенных функций. В этом отношении она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно [с.485] обусловливают как широту полномочий парламента, так и их пределы; парламентская власть и парламентаризм, как специфическая структура и система власти, являются частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за власть в парламенте.

Сущность современного парламентаризма исчерпывается данными критериями, все прочие существующие характеристики – их производное. Это парламентские выборы, внутреннее функционирование парламента, его структура, организационная система, его связь с другими факторами власти, статус депутата и т.д. [с.486]

2. Отличительные признаки парламентской системы власти от президентской

Основополагающий принцип парламентской системы состоит в том, что правительство формируется не главой государства – президентом, а лидерами партий парламентского большинства. В силу этого правительство ответственно перед парламентом, а парламент правомочен выражать ему доверие или недоверие. В случае, когда большинство депутатов голосует за вотум недоверия правительству, оно в полном составе, включая и премьер-министра, уходит в отставку. Таким образом, при парламентской системе правительство находится у власти только до тех пор, пока оно имеет поддержку парламентского большинства.

Другим важнейшим отличительным принципом парламентской системы является то, что главой высшей исполнительной власти по конституции считается премьер-министр, а не глава государства (президент или монарх). Если при президентской системе кабинет министров при всей своей значимости служит лишь совещательным органом, то при парламентской системе премьер-министр – это только “первый среди равных”, который принимает политические решения совместно с кабинетом, т.е. на коллегиальной основе. Возглавляя правительство, премьер-министр не является одновременно и главой государства, а поэтому не располагает такими широкими властными полномочиями, как президент при президентской системе. [с.486]

Прародительницей парламентской системы стала Великобритания, где данная система сформировалась на рубеже XVII-XVIII вв. Затем она распространилась на ее колонии: Канаду, Австралию, Новую Зеландию, Ирландию, Ямайку и большинство стран Карибского бассейна. Самое широкое распространение парламентская система получила на европейском континенте. Ее восприняли Швеция, Норвегия, Дания, ФРГ, Австрия, Швейцария, Италия, Испания, Португалия, Бельгия, Венгрия. В Азии на принципах парламентской системы устроена власть в Японии, Израиле и Сингапуре. Характерно, что в ряде стран парламентская система вполне сочетается с такой формой государственного правления, как конституционная монархия. Такое сочетание часто называют парламентской монархией.

В отличие от президентской системы, при которой правительство находится у власти, пока оно устраивает президента, при парламентской системе правительство остается у власти или меняется в зависимости от результатов парламентских выборов. Эти выборы в большинстве стран с парламентской системой проходят по пропорциональной или смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательным системам. Обе системы предполагают, что депутаты парламента полностью или частично выбираются избирателями в соответствии со списками кандидатов, сформированных партиями. Действие избирательных систем таких типов приводит к тому, что по итогам выборов или одна партия образует парламентское большинство, или (что происходит гораздо чаще) ни одна партия не получает большинства в парламенте.

При парламентской системе исход выборов имеет самое непосредственное влияние на состав правительства: или образуется правительство из представителей той партии, которая получила на выборах большинство депутатских мест в парламенте, или из представителей партий, объединившихся в коалицию для создания блока парламентского большинства. Возможен и третий вариант, когда правительство по партийному составу представляет меньшинство, и его пребывание у власти всецело зависит от поддержки со стороны тех партий в парламенте, чьи представители не входят в это правительство. [с.487]

Однопартийное правительство при парламентской системе наиболее характерно для таких стран, как Великобритания, Франция, Япония, Канада, Австралия. В свою очередь, в Италии, Нидерландах, Бельгии, ФРГ, Швейцарии, Дании, Норвегии, Финляндии, Израиле у власти находятся коалиционные правительства. При однопартийном правительстве премьер-министром, как правило, становится лидер победившей на выборах партии. При коалиционном правительстве премьер-министром становится обычно лидер наиболее влиятельной партии из тех, которые образовали блок парламентского большинства или меньшинства.

При парламентской системе премьер-министр, являясь главой кабинета и партии, ответствен не только перед парламентом, но и перед своей партией. Именно ей он обязан своим приходом к власти, и поэтому премьер-министр, определяя политический курс правительства, прежде всего сверяет его с установками своей партии. Особенно возрастает зависимость премьер-министра от партии, когда его кабинет состоит из представителей нескольких партий. В этих условиях премьеру часто приходится маневрировать и идти на компромисс для сохранения консенсуса в правительстве и предотвращения распада правительственной коалиции.

Очевидно, что, если правительство сформировано только из представителей партии, которая имеет твердое большинство в парламенте, то она при парламентской системе становится действительно правящей, поскольку контролирует высшие законодательную и исполнительную власти. По сравнению с однопартийным правительством позиции коалиционного более неустойчивы.

При парламентской системе партии в парламенте отличаются большой сплоченностью и твердой дисциплиной, когда дело касается поддержки “своего” правительства. Вместе с тем и в правящей партии может возникнуть недовольство действиями своего партийного лидера, находящегося на посту премьер-министра. Иногда правящая партия выбирает нового партийного лидера, и тогда он автоматически становится новым премьер-министром вплоть до новых парламентских выборов. В последнее время такая замена партийного лидера при сохранении правящей партии у власти произошла в Великобритании, [с.488] когда в 1991 г. консерваторы заставили уйти с поста лидера партии М. Тэтчер, и ее преемник Джон Мейджор тут же занял пост главы правительства. В Японии подобная процедура смены премьер-министра и его кабинета происходит довольно часто, что является результатом соглашений между лидерами различных фракций в правящей либерально-демократической партии.

При парламентской системе многие депутаты, занимающие видное положение в своих партиях, становятся одновременно членами кабинета министров. Как правило, премьер-министр остается членом парламента и сохраняет депутатский мандат. Если же на парламентских выборах кто-то из членов кабинета, являющийся одновременно депутатом, терпит поражение, то он (в том числе и премьер-министр) обычно уходит в отставку и с правительственной должности. Таким образом, при парламентской системе на состав правительства могут влиять не только депутаты парламента, но и избиратели.

Как уже отмечалось, при парламентской системе премьер-министр, будучи главой высшей исполнительной власти, не является главой государства. Эту должность занимают президенты или монархи. Но в отличие от президентской системы глава государства в данном случае обладает весьма ограниченными, хотя и важными полномочиями. При определенных обстоятельствах глава государства может распустить парламент и назначить новые парламентские выборы. В некоторых странах с парламентской формой правления именно глава государства поручает тому или иному политическому лидеру сформировать правительство. Однако при парламентской системе глава государства фактически не может отменить какое-либо решение парламента и правительства. Единственное, что он может сделать, если он не согласен с каким-то законом или решением правительства, – это не подписать закон и вернуть его на дополнительное рассмотрение парламента или же обратиться в высшие судебные инстанции с просьбой определить конституционность акции кабинета министров. Сам же президент не обладает правом вето на действия парламента и правительства.

В некоторых странах с парламентской системой, например, в ФРГ, Италии, Израиле, Сингапуре, президента выбирает парламент, в Австрии, Ирландии и Португалии [с.489] его выбирают всенародным голосованием. В целом при парламентской системе президент или монарх выступает в качестве своего рода высшего арбитра во взаимоотношениях между различными политическими институтами. В отличие от премьер-министра он воспринимается как внепартийный высший государственный деятель, символизирующий общенациональное единство и гарантию законности действий государственной власти. Кроме того, глава государства представляет свою страну в различного рода протокольных мероприятиях и церемониях. Однако в условиях парламентской системы глава государства не обладает полномочиями при формировании государственной политики. Ведущими политическими институтами при парламентской системе остаются партии, парламент, подотчетное ему правительство во главе с премьер-министром, который является и главой исполнительской власти, и лидером своей партии. [с.490]

Глава XXVIII.

Основные понятия: парламент, парламентаризм, функции парламента, полномочия парламента, парламентская система власти.

Вопросы для размышления, самопроверки, учебные задания:

1. Возможно ли существование общества без парламента? Зачем он нужен?

2. Сравните парламентские системы различных стран. Что в них общего и особенного?

3. В чем отличие президентской системы власти от парламентской?

4. Какова роль политических партий в парламенте?

Литература:

1. Бейме Клаус фон. Будущее парламентской демократии // Мир политики. М., 1992.

2. Бихари Михай. Парламентаризм // Политология вчера и сегодня. М., 1991. Вып. 3.

3. Конституция Российской Федерации. Гл. 5. Федеральное собрание.

4. Рыбкин И.П. Государственная Дума: пятая попытка. – М., 1996. [с.490]