4. формирование и реализация  государственной политики в области  геологического изучения недр

Согласно Конституции РФ и Закону РФ «О недрах», владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах Российской Федерации осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным органом управления фондом недр – Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

Минприроды России в лице Федерального агентства по недропользованию и территориальных органов, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды представляют основной блок организационной структуры геологической службы России. В службу также входят государственные унитарные, казенные предприятия и научно-исследовательские организации, выполняющие государственные заказы (федеральные и территориальные) по геологическому изучению недр. Эти две составляющие образуют федеральную (государственную) часть геологической службы и финансируются за счет централизованных средств.

Государственная геологическая служба является основным субъектом, отвечающим за геологическое изучение недр Российской Федерации, ее континентального шельфа, ресурсов дна Мирового океана (в рамках действующих и будущих международных актов). Придание геологической службе статуса «государственной» (Постановление Правительства Российской Федерации от 14.09.2000 г. № 684) повысило значимость этого направления деятельности в системе Минприроды России и способствовало более эффективному решению задач по укреплению минерально-сырьевой базы России.

К настоящему времени в деятельности Государственной геологической службы России в основном решена задача по замене директивных методов управления рыночными отношениями. Вместе с тем, резкое снижение объемов централизованного финансирования, правовое ослабление вертикальных связей в системе управления в связи с увеличением прав субъектов федерации и хозяйствующих субъектов потребовали новых форм и методов в системе управления. В частности, усилено взаимодействие Минприроды России и его территориальных органов с администрациями субъектов Российской Федерации путем совершенствования и расширения системы договорных отношений и соглашений между Правительством РФ и субъектами Российской Федерации, направленных, в том числе, на решение различных вопросов недропользования – от разграничения предметов ведения и полномочий по владению, пользованию и распоряжению недрами до осуществления мониторинга состояния и прогноза развития минерально-сырьевой базы.

Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона «О недрах» и принятых в соответствии с ним федеральных  законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Закон «О недрах» регулирует отношения в сфере использования недр и их охраны, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. К отношениям в сфере пользования землей, водой, лесом, животным миром, иными природными ресурсами и их охраны, а также охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, атмосферного воздуха и объектов культурного наследия народов Российской Федерации, возникающим при пользовании недрами и их охране, применяются, соответственно, земельное, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Недра на территории Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, и являются федеральной собственностью. Недра, континентальный шельф, исключительная экономическая зона образуют государственный фонд недр. Владение и пользование недрами Российской Федерации осуществляется на основе права пользования недрами.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» разработано положение и порядок предоставления лицензий на право пользования недрами для проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, образования особо охраняемых объектов.

Недра, в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах, в соответствии с указанной целью, в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий. Предоставление лицензий осуществляется через государственную систему лицензирования, организационное обеспечение которой возлагается на Геолком России и его территориальные подразделения.

Агентство по недропользованию и его территориальные подразделения ведут учет имеющихся и вновь выявляемых объектов лицензирования, подготавливают предложения о порядке, сроках и условиях их вовлечения в освоение этих объектов или зачисления их в государственный резерв в соответствии с государственной программой развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, конъюнктурой минерального сырья, поступающими заявками на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых. В соответствии с лицензией недра передаются в пользование в виде участков, представляющих собой геометризированные блоки недр.

В лицензии определяются пространственные границы предоставляемого участка недр, в пределах которого разрешается осуществление работ, указанных в лицензии. Границы должны иметь подробное описание и координаты. Участки недр должны быть максимально компактными и по возможности ограничены прямыми линиями. Участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода.

Участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, организацию особоохраняемых участков недр. Участок недр в виде горного отвода также предоставляется для проведения геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых. Участок недр в виде геологического отвода предоставляется при выдаче лицензии на геологическое изучение недр.

При определении границ горного отвода учитываются не только размеры участка недр, определяющие объект пользования, но и зоны технологического влияния работ, связанных с пользованием недрами (подходные и эксплуатационные горные выработки, охранные целики и др.). Горный отвод должен иметь ограничение по глубине.

При предоставлении участков недр для добычи питьевых и минеральных подземных вод границей горного отвода является граница зоны строгого режима санитарной охраны.

Определение границ горных отводов осуществляется по согласованию с органами государственного горного надзора, а для добычи питьевых, минеральных вод и захоронения вредных веществ, отходов и сброса сточных вод в недра – с органами государственного экологического контроля и государственного санитарного надзора.

Пользователь недр, получивший участок недр в виде горного отвода, имеет исключительное право в его границах осуществлять деятельность в соответствии с предоставленной лицензией. Деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами.

При предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения. Ограничение по глубине может устанавливаться в метрах, исчисляемых от поверхности, или привязываться к определенному геологическому контакту (литологическому, возрастному, тектоническому и др.).  В границах одного и того же геологического отвода могут проводиться работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям, как однотипным, так и разным по своему целевому назначению.

Взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, определяются в лицензиях.

Земельные участки для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

С пользователей недр, в соответствии с действующим законодательством и постановлениями Правительства Российской Федерации, взимаются платежи, которые включают плату за право пользования недрами. Кроме того, пользователи недр уплачивают налоги, акцизные и другие сборы и платежи, предусмотренные законодательством Российской Федерации, включая плату за используемые ими земельные участки. Для них может устанавливаться скидка с платежей за право пользования недрами, учитывающая истощение недр. Конкретные размеры и условия платежей, а также применяемые скидки устанавливаются по каждому объекту лицензирования в процессе проведения конкурсов (аукционов) и фиксируются в лицензии.

В соответствии с видами пользования недрами лицензии установленного образца выдаются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особоохраняемых объектов. Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых.

Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право добычи полезных ископаемых.

В случае, если выявленное в процессе поисков и оценки месторождение полезного ископаемого выходит за границы предоставленного в соответствии с лицензией геологического отвода, то по заявке владельца лицензии и при отсутствии предоставленной лицензии на соответствующую сопредельную территорию органами, предоставляющими лицензию, участок недр может быть увеличен таким образом, чтобы в него входило всё месторождение.

Владелец лицензии на поисковые работы по мере их проведения может отказаться от части выделенного геологического отвода с соответствующим пересчетом платы за право пользования недрами.

Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии.

Рассматриваемая лицензия может выдаваться на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения.

Допускается предоставление лицензии на право добычи полезного ископаемого на участке недр, где действует лицензия на право геологического изучения недр, после проведения государственной экспертизы геологической информации о запасах полезных ископаемых. В этом случае владелец лицензии на право геологического изучения недр должен быть безотлагательно извещен органами, предоставляющими лицензию, о принимаемом решении с предоставлением ему возможности подать заявку на получение лицензии на добычу полезного ископаемого на общих основаниях. В этом случае владелец лицензии на право геологического изучения недр вправе получить компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее выданной лицензии, от владельца лицензии на право добычи полезного ископаемого. Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием.

Владелец лицензии на право добычи полезных ископаемых имеет право проводить в пределах предоставленного ему горного отвода работы по геологическому изучению недр, связанных с проводимой им добычей, без дополнительной лицензии, но с согласованием условий их проведения с органами государственного санитарного, горного надзора и государственного экологического контроля. Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу.

Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Разрешается предоставление совмещенных лицензий, включающих несколько видов пользования недрами (поиски, разведка и добыча полезных ископаемых). В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Совмещенные лицензии могут предоставляться на условиях предпринимательского риска. Заключаемые в этом случае формы договорных отношений закрепляются в лицензии.

Лицензия на право добычи полезных ископаемых, а также строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с их добычей, выдается только на те участки недр, геологическая информация о которых прошла государственную экспертизу.

Лицензия на право образования особоохраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.

Лицензии выдаются для геологического изучения недр на срок до 5 лет, для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с их добычей, – на срок до 20 лет, при совмещении геологического изучения недр и добычи полезных ископаемых – на срок до 25 лет. Лицензии на право строительства и эксплуатации отдельных видов подземных сооружений, образования особо охраняемых объектов могут выдаваться без ограничения срока их действия. При проектном сроке отработки месторождения полезного ископаемого более 20 лет по инициативе владельца лицензии срок ее действия может быть продлен.

Предприятия, желающие получить лицензию на право пользования недрами, должны обратиться в Роснедра или его территориальные подразделения, которые предоставляют необходимую информацию о сроках и условиях предоставления лицензий по интересующим объектам.

Аукционы проводятся Федеральным Агенством по недропользованию или его территориальным подразделением совместно с органом представительной власти республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного образования. Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направляется в федеральный или территориальный геологические фонды на регистрацию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления. Лицензия вступает в силу после ее регистрации. После получения лицензии ее владелец имеет право на получение полного объема геологической информации по предоставленному ему, в соответствии с лицензией, участку недр.

Владельцы лицензий имеют право:

использовать участки недр в установленных границах для осуществления любой формы предпринимательской или иной деятельности, соответствующей цели, обозначенной в лицензии;

использовать по своему усмотрению результаты своей деятельности, включая долю добываемого минерального сырья, которая по условиям лицензии передается в его распоряжение;

использовать по своему усмотрению полученные им отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (если иное не оговорено в лицензии);

ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в пределах предоставленных им участков недр в виде горных отводов;

проводить без дополнительного разрешения все виды геологического изучения недр за счет собственных средств в пределах предоставленных им участков недр в виде горных отводов;

привлекать на подрядных условиях исполнителей отдельных видов работ, связанных с пользованием недрами, которые принимают на себя ответственность за соблюдение стандартов (норм, правил) в области охраны недр и окружающей природной среды в процессе ведения указанных работ;

обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра ее условий при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была выдана.

Владельцы лицензий обязаны:

соблюдать требования законодательства Российской Федерации о недрах, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами;

соблюдать требования технических проектов и схем развития горных работ;

предоставлять Геолкому России и его территориальному подразделению геологическую информацию, сведения о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, а также об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

предоставлять при добыче подземных вод (в том числе дренажных) в систему государственного мониторинга данные мониторинга подземных вод в пределах района действия лицензии;

обеспечивать безопасное для работников и населения ведение работ, связанных с пользованием недрами;

соблюдать установленные стандарты (нормы, правила) по охране недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод и других объектов окружающей природной среды, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

обеспечивать приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

обеспечивать сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений полезных ископаемых и в иных хозяйственных целях, и ликвидацию в установленном порядке выработок и скважин, не подлежащих использованию;

обеспечивать сохранность геологической или иной документации, получаемой в процессе геологического изучения недр;

производить своевременное и правильное внесение платежей за право на пользование недрами и прочих обязательных платежей.

Контроль за соблюдением условий пользования недрами, определенных в лицензии, осуществляется органами государственного геологического контроля во взаимодействии с органами государственного горного надзора, природоохранными и иными контрольными органами, действующими в пределах их компетенции в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации положениями об их деятельности.

Базовым документом, определяющим государственную политику и регулирование в области недропользования, являются Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 года № 494-р. В этом документе сформулированы стратегические цели страны в сфере развития минерально-сырьевого комплекса, которые сохранили свою актуальность до сегодняшнего дня:

обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан;

организация рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан Российской Федерации;

защита геополитических интересов России, в том числе на мировом рынке минерального сырья.

Главным программным документом, ориентированным на сбалансированное развитие и использование минерально-сырьевой базы, стала Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, которая в ноябре 2004 года была рассмотрена на заседании Правительства Российской Федерации, а в июне 2005 года – утверждена МПР России. Необходимым дополнением к ней являются разработанные в 2006 году в МПР России «Основные направления развития работ общегеологического и специального назначения по региональному изучению недр суши, континентального шельфа Российской Федерации, Арктики и Антарктики». При разработке Долгосрочной программы предполагалось, что усиление лицензионной деятельности должно стать катализатором геолого-разведочной активности компаний, направить которую в нужное русло призвана система среднесрочных отраслевых программ геологического изучения, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации и ее континентального шельфа.

В совокупности все эти документы можно рассматривать в качестве национальной стратегии изучения и воспроизводства минерально-сырьевой базы страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Реализация целей и задач Долгосрочной программы должна осуществляться в рамках программных документов, касающихся развития конкретных регионов и минерально-сырьевой базы отдельных видов полезных ископаемых.

С принятием Долгосрочной программы объемы вложения как бюджетах средств, так и средств недропользователей в геолого-разведочные работы существенно увеличились. По данным Роскомнедра, в 2007 г. объем финансирования геолого-разведочных работ из средств федерального бюджета составил 19,8 млрд руб., что в сопоставимых ценах (с учетом инфляции) на 5 \% больше, чем в 2006 г., тогда как в 2006 г. затраты федерального бюджета на геологическое изучение недр были увеличены в 1,3 раза по сравнению с 2005 г. Особо необходимо отметить стабильный рост (с 43 млрд руб. в 2004 г. до 130 млрд руб. в 2007 г.) объемов ГРР, выполненных недропользователями за счет собственных средств.

В Среднесрочных и Долгосрочной программах определено, что до 2010 г. федеральный бюджет должен обеспечить выявление активных прогнозных ресурсов в объемах, достаточных для достижения простого воспроизводства запасов к 2020 г. В качестве базы для получения к 2010 г. прироста запасов за счет внебюджетных источников в системе лицензионного недропользования рассматриваются активные прогнозные ресурсы категории Р1, учтенные на 2003 год. Соответственно, в национальных минерально-сырьевых приоритетах 2010 год рассматривается как рубежный (переломный), определяющий будущее минерально-сырьевого обеспечения России.