Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей) - Монография (Косов Р.В.)

3.7   проблемы взаимодействия федеральной и региональной власти в российской федерации

Разграничение предметов ведения и полномочий по вертикали в Российской Федерации представ- ляет собой сложный вопрос, порождающий различные проблемы. От того, каким образом решаются данные проблемы, зависит и развитие федеративных отношений в целом.

Рассмотрим основные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграни- чительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и правовому регулированию разграничения.

Первый предполагает буквальное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. В со- ответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, ком- петенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).

Второй подход предполагает толкование части 3 ст. 11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст. 76 и дру- гими статьями Конституции РФ, а также с ее Разделом вторым «Заключительные и переходные поло- жения». В его основе – понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции РФ содержит материальную норму, устанавливающую:

•  перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения (сама

Конституция Российской Федерации и договоры);

•  иерархию правовых актов (верховенство Конституции РФ и федеральных законов);

•  что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами – прерогатива Конституции РФ (ст. 71, 72 и 73).

Данный подход можно условно назвать «компетенционным». В качестве примера действия «компе- тенционного» подхода Д. Козак рассматривает схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Из- вестно, что полномочия по ст. 71 Конституции РФ возможно разграничить как «по горизонтали», так и

«по вертикали». «По горизонтали» полномочия разграничиваются между федеральными органами госу- дарственной власти. Конституция 1993 года наделяет полномочием первичного регулирования предме- тов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания обра- зом – это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание РФ полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации.

Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию норматив- ных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конститу- ции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.

Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, феде- ральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент РФ, наделяются соответствую- щими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за ис- ключением прямо указанных в Конституции.

«По вертикали» полномочия между федеральными и региональными органами государственной

власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента РФ и федераль- ных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти.

Требует законодательного прояснения соотношение категорий «общие принципы» (федеральное

ведение) и «детальное правовое регулирование» (ведение субъектов Федерации), а также право субъек- тов Федерации вводить в рамках общефедеральных принципов собственные принципы регулирования соответствующих вопросов совместного ведения. Пока же федеральное законодательство стирает гра- ницу

между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимае- мых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое. Это ярко видно на примере федеральных кодексов, принятых в сфере совместного ведения (Семейный, Земельный и др.).

В настоящее время не определены и законодательно не закреплены принципы разграничения пред- метов ведения и полномочий по вертикали. Черепанов В.А. ставит под сомнение саму возможность принятия федерального закона, устанавливающего непосредственно принципы разграничении предме- тов ведения и полномочий по «вертикали». По его мнению, «право определять принципы и порядок разграничения федеральному закону не предоставлено. В ст. 72 Конституции подобная возможность не предусмотрена. Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы и порядок разграни- чения предметов совместного ведения могут быть нормативно урегулированы либо Конституцией, либо федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов,

образующих Российскую Федерацию».161

Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Россий- ской Федерации и субъектов РФ выделяются в ст. 71 и 72 Конституции РФ по несовпадающим основа- ниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие – по сферам (функциям, полно- мочиям) государственной деятельности, третьи – по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии выделения используются в одних и тех же пунктах (на- пример, п. «о» ст. 71). По оценке Ю.А. Тихомирова, анализируемые статьи содержат весьма разнород- ный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше

120 конкретных объектов. Это, конечно, затрудняет уяснение соотношения положений ст. 71 и 72 Кон- ституции РФ и понимание соответствующих предписаний. Поэтому необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и консти- туционно-судебного толкования.

Возникают определенные трудности и при толковании ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.

Перечень ст. 71 Конституции 1993 года определяется как закрытый. Следовательно, расширитель- ному толкованию он не подлежит. Однако этот принцип не выдержан до конца: некоторые вопросы од- новременно отнесены и к ведению Федерации, и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Например, в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражда- нина, защита национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции) включены в перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Также противоречия можно обнаружить и при сопоставлении статей, непо- средственно определяющих предметы ведения, с формулировками других статей. Так, согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ территория Российской Федерации отнесена к ведению федеральных орга- нов государственной власти. В то же время п. 3 ст. 67 Конституции предусматривает, что границы меж- ду субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Фактически это означает, что территория Федерации является предметом совместного ведения. Пункт «б» ч. 1 ст. 71 Конституции также относит к ведению РФ федеративное устройство России, что расходится со ст. 136 Конституции, устанавливающей, что поправки к главе 3 «Федеративное устройство» могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Федерации. Также ста-

161 Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал рос- сийского права. 2003. № 9. С. 63.

тус субъекта Федерации (согласно п. 5 ст. 66 Конституции) может быть изменен только по взаимному согласию РФ и самого субъекта.

По мнению К.Е. Колибаба ст. 71 Конституции РФ толкуется расширительно вследствие того, что

«некоторые ее пункты (п. «е», «ж», «з» и др.) сформулированы весьма широко, каждый охватывает большой круг вопросов, в том числе такие, участие в решении которых при определенных условиях представляет значительный интерес для субъектов Федерации. Поэтому такие вопросы обособляются в качестве предметов совместного ведения»162.

Следует отметить, что в ст. 72 Конституции РФ имеется ряд пунктов, которые затрагивают с разных сторон по существу одну и ту же проблему. К предметам совместного ведения относятся: вопросы вла- дения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами – п.

«в»; разграничение государственной собственности (в том числе и земельной) – п. «г»; природопользо- вание, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые терри- тории – п. «д»; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране ок- ружающей среды – п. «к». Наличие нескольких пунктов по упомянутым проблемам не облегчает задачу разграничения полномочий по указанным предметам совместного ведения. А из сопоставления пунктов

«в», «г», «д» с пунктом «к» можно, в принципе, прийти к выводу, что вопросы, содержащиеся в пунктах

«в», «г» и «д» решаются вне рамок правового регулирования, обозначенных в пункте «к».

Следует отметить, что правило остаточной компетенции субъектов, закрепленное в ст. 73 Консти- туции РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключи- тельной и совместной с субъектами компетенции. С другой стороны, при буквальном толковании связ- ки ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу ком- петенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совмест- ного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст. 71 и 72 даны как закрытые, а все остальные во- просы государственной деятельности в силу ст. 73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общего- сударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяго- тения к уже установленным конституционно этим вопросам. Однако такой подход нужно закрепить за- конодательно.

Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конститу- ционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией дан- ного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоре- тической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, не- решенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа

через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.163

В среде ученых и политиков, занимающихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходимости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Кон- ституции РФ. С этой точкой зрения сложно согласиться. Во-первых, не совсем понятно, как в одном за- коне можно разграничить полномочия в сфере, например, обеспечения законности и правопорядка (п.

«б» ст. 72 Конституции РФ), охраны памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ст. 72), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (п. «ж» ст. 72), установления общих принципов налогообложения (п.

«и» ст. 72), а также административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищ- ное, земельное, водное, лесное законодательство (п. «к» ст. 72) – этим вопросам в настоящее время по- священа львиная доля федерального законодательства.

Во-вторых, по каждому пункту ст. 72 Конституции РФ уже приняты федеральные законы (по при- близительным подсчетам, их около трехсот).

162 Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 6.

163 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С.

280.

Заметим, что нормы этих законов, регулирующие вопросы собственно разграничения компетенции, отличаются крайне низким качеством. Возьмем в качестве примера Федеральный закон «Об образова- нии». Статья 28 Закона относит к компетенции Федерации среди прочего формирование и осуществле- ние федеральной политики в области образования, а также правовое регулирование складывающихся в данной сфере общественных отношений, а ст. 29 Закона относит к ведению субъектов Федерации опре- деление и осуществление политики в области образования, а также законодательство субъектов РФ в данной сфере. Очевидно, что подобная юридическая техника мало что прибавляет в практической плос- кости разграничения компетенции.

Федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирова- ния с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей.164  В этой связи возникает необходимость решения вопроса о степени федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Кроме того, некоторые законы разграничивают предметы ведения, некоторые – полномочия. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и орга- нов местного самоуправления.165 Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пре- делах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетен-

ции сам федеральный закон не приводит.

Предлагаются различные пути совершенствования законодательства в сфере федеративных отно- шений (в том числе и разграничения предметов ведения и полномочий).166 Еще в октябре 2001 года в Совете Федерации состоялись парламентские слушания, посвященные структуре проекта федерального закона о развитии федеративных отношений в Российской Федерации. Представленную на слушаниях структуру проекта сложно было рассматривать в качестве законодательного акта: она дублировала уже

существующую правовую базу федеративных отношений, практически не предлагая законодательных новелл. Сами же слушания показали, что представленный документ – скорее проект концепции разви- тия федеративных отношений, а не законодательного акта. В связи с этим можно вспомнить попытки создания так называемого Федеративного кодекса. Очевидно, что идея создания подобного Кодекса се- годня не имеет перспектив, какой бы всеобъемлющий характер ни придавался его положениям. В луч- шем случае Кодекс сможет продублировать нормы действующей Конституции РФ, а также упомянутых федеральных законов, и лишь при условии, что он не будет замахиваться на глобальное разграничение компетенции в рамках ст. 72 Конституции РФ.

Есть и другие попытки совершенствования не только самого федерального законодательства, но и законодательного процесса в рассматриваемой сфере. Речь в данном случае идет о Концепции государ- ственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, регио- нальным и муниципальным уровнями власти, подготовленной рабочей группой Государственного сове- та под руководством М.Ш. Шаймиева. Концепция содержит новации законодательного процесса на фе- деральном уровне. В пункте 3.4 Концепции предусмотрена процедура принятия федерального закона по предметам совместного ведения, включающая получение предварительного согласия более половины субъектов РФ, что неоправданно усложнит законодательный процесс и будет препятствовать совершен- ствованию механизмов разграничения компетенции. Еще более сомнительна необходимость введения специальной процедуры голосования в Федеральном Собрании по законопроектам, затрагивающим на- циональные интересы, которая подразумевает: в Совете Федерации – «принцип консенсуса», т.е. от- дельный подсчет голосов членов палаты от республик (автономных образований) и прочих членов па- латы, а также право «отлагательного вето» любого сенатора от республики (автономии); в Государст-

164 Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 50.

165 Градостроительный кодекс РФ № 73-ФЗ от 7.05.1998 (с изменениями от 30.12.2001, 10.01.2003) // Собрание законодательства Рос- сийской Федерации. 1998. № 19. Ст. 2069, Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 167.

166 Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7. С. 54.

венной Думе – принятие законопроектов большинством в четыре пятых голосов от общего числа депу- татов.

Внедрить эти начинания в правовую практику предлагалось «по инициативе Президента России на основе политического согласия палат Федерального Собрания в виде обычая».167 При этом, однако, иг- норируются нормы Конституции РФ, регулирующие законодательный процесс, что абсолютно недо- пустимо. Эти предложения неприемлемы и по сути, ибо члены Совета Федерации представляют не эт- носы, проживающие в субъектах РФ, а все их население. Подобные предложения косвенно способству-

ют укоренению практики неравноправия субъектов РФ путем закрепления неравноправия их предста- вителей в верхней палате российского парламента. Сверх того, Концепция предлагает ввести институт распространения действия «наиболее удачных» законов субъектов РФ в федеральном масштабе посред- ством принятия Федеральным Собранием «специального закона» (п. 3.5), что не предусмотрено дейст- вующей Конституцией РФ.

Вообще, говорить о совершенствовании федерального законодательства, так или иначе затраги- вающего сферу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной вла- сти Федерации и ее субъектов, можно с большой долей условности, ибо законодательство это в настоя- щее время огромно: оно включает в себя не только Конституцию РФ и законы, но и подзаконные акты, решения Конституционного Суда РФ, договоры и соглашения органов государственной власти Россий- ской Федерации и ее субъектов и характеризуется пробельностью и противоречивостью норм, туманно- стью и дублированием отдельных положений.

Глигич-Золотарева М.В. считает, что нормальная работа по совершенствованию массива федераль- ного законодательства возможна только после создания полноценного Свода законов Российской Феде- рации, включающего в себя все нормативные правовые акты на федеральном уровне (известно, что ра- бота по созданию Свода законов идет с переменным успехом уже не первый год, но завершения ее пока не ожидается).168

В сфере исключительного ведения Российской Федерации любые решения, как известно, вправе принимать только она сама. Но эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В ряде случаев Российская Федерация делегирует субъектам Федерации в данной области право принятия региональных законов (например, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», др.) или право участия в принятии общефедеральных решений (принятие законов Рос- сийской Федерации о поправках к Конституции РФ).

Практику такого делегирования полномочий необходимо расширять. В противном случае Россий- ская Федерация, активно в последнее время настаивающая на федеральной принадлежности множества полномочий, осуществляемых до этого субъектами Федерации, может оказаться и уже оказывается «со- бакой на сене». Тем более что делегируемые полномочия в любой момент Федерация вправе при необ- ходимости возвратить себе. Однако, обращаясь к институту делегирования, нельзя ограничиваться про- стым указанием в соответствующих федеральных законах на право субъектов Федерации принимать собственные законы, иные решения. Необходимо исчерпывающим образом определять объем делегиро- ванных субъектам Федерации полномочий, механизм их решения.

Без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в                                            сфере                                            совместного                                            ведения (ст. 72 Конституции РФ). Федерации выгодно расширять делегирование собственных полномочий на местах. В федеральных актах следует исчерпывающе устанавливать данные полномочия и механизм их осуществления субъектами Федерации.

Барциц И.Н., анализируя проблемы в сфере разграничения предметов ведения и полномочий по

«вертикали» в Российской Федерации, приходит к выводу о необходимости перехода к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределе- ния                                    полномочий                                    между                                    законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов:

167 Глигич-Золотарева. Указ. соч. С. 48.

168 Глигич-Золотарева. Указ. соч. С. 48.

•  предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную и ис- полнительную власть осуществляет Российская Федерация;

•  предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно РФ и субъекты Федерации;

•  предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совме- стно Российская Федерация и субъекты РФ;

•  предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть;

•  предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по которым законодатель- ную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации.169

На наш взгляд, на данный момент это усложнит развитие отношений в сфере разграничения власти по «вертикали». Конечно, действующая схема разграничения имеет ряд недостатков. Однако напомним, что и в других федеративных государствах нет идеально действующей схемы разграничения, каждой схеме присущи определенные проблемы, решение которых по большому счету зависит от федеральных и региональных властей.

На основании вышеизложенного можно предложить следующие рекомендации для усовершенство- вания системы разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали:

1  В статьи 71 и 72 Конституции РФ внести соответствующие изменения, в соответствии с которы- ми данные статьи будут трактоваться однозначно (исключить дублирование некоторых пунктов, устра- нить противоречии с другими статьями Конституции РФ).

2  В статье 73 Конституции РФ закрепить хотя бы минимум предметов исключительного ведения субъектов РФ. Выделение данных предметов возможно только с учетом анализа законодательства субъ- ектов. В статье 73 также следует закрепить основание отнесения вновь возникающих предметов веде- ния к ведению Федерации, совместному ведению и ведению субъектов РФ.

3  Принципы разграничения предметов ведения и полномочий необходимо закрепить в федераль- ном законе № 184-ФЗ от 6.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4  Действующие федеральные законы следует привести в соответствие с положением п. 4 ст. 26.1 вышеупомянутого закона, согласно которому федеральные законы, договоры о разграничении полно- мочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной вла- сти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответст- вующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные орга- ны государственной власти и органы местного самоуправления.

5  Необходимо ужесточить правовую регламентацию деятельности федеральных органов исполни- тельной власти по вопросам осуществления ими собственных полномочий.

6  Должен быть решен вопрос о пределах федерального регулирования по предметам совместного ведения.

7  Следует определить статус договоров и соглашений между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации «о сотрудничестве»,

«о взаимодействии» и т.д., на подписание которых часто настаивают федеральные органы исполнитель- ной власти. Все соглашения о передаче осуществления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с законодательством РФ.

8  Прекратить практику исполнения полномочий федеральных органов за счет средств региональ- ных бюджетов.

169 Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений // Законодательство. 2001. № 6. С. 22.