Глава 1. референдне право україни

§1. Поняття, види і соціальна роль референдумів

Референдум (лат. referendum – те, що має бути повідомлене) – це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місце­вого значення.

Основна відмінність референдуму від виборів полягає в об’єкті та меті волевиявлення виборців. Так, якщо при виборах таким об’єктом є кандидат або список кандидатів, то об’єктом референдуму можуть бути конституція, закон, законопроект, будь-яке питання зовнішньої чи внут­рішньої політики. Метою виборів є обрання народних представників, що являє собою делегування їм певної частини владних повноважень, тоді, як мета референдуму - прийняття рішення по суті винесеного на нього питання.

За юридичною силою прийнятих рішень (правовими наслідками проведення) референдуми поділяються на імперативні та консультативні. Рішення, прийняте імперативним референдумом, має загальнообов’язкове значення і не потребує затвердження державними органами. Консультативний (дорадчий) референдум призначається для з’ясування щодо певного питання думки виборців, яка може бути врахована, але не є обов’язковою для прийняття державними органами відповідних рішень.

За територією проведення референдуми поділяються на загальнодержавний (всеукраїнський), який проводиться одночасно на всій території країни, та місцевий, який проводиться на території суб'єкта федерації, автономного утворення або адміністративно-територіальної одиниці.

За способом проведення референдуми поділяються на обов'язковий (проводиться з питання, яке, згідно з законом, може бути вирішене виключно шляхом референдуму) і факультативний (проводиться з питання, яке, згідно з законом, може бути вирішене як шляхом референдуму, так і в інший спосіб).

За предметом проведення референдуми поділяються на конституційний (на якому розглядаються питання, пов’язані з прийняттям та зміною конституції), законодавчий (предметом якого є закон або законопроект), міжнародно-правовий (на який виносяться міжнародно-правові питання, наприклад, приєднання держави до міжнародного договору або її входження до міжнародної організації") та адміністративний (на який виносяться питання управлінського характеру, наприклад, стосовно зміни адміністративно-територіального поділу, системи органів або схеми організації місцевого самоврядування тощо).

За часом проведення референдуми поділяються на допарламентський (проводиться до прийняття закону парламентом з метою з'ясувати думку виборців з певного питання), післяпарламентський (проводиться після того, як закон прийнято парламентом з метою його затвердження) та позапарламентський (закон приймається на референдумі в обхід парламенту незалежно від того, розглядається він парламентом чи ні).

За ініціатором проведення референдуми поділяються на такі, що проводяться з ініціативи органу державної влади або органу місцевого самоврядування, та петиційний (який проводиться на вимогу певної, передбаченої законом, кількості громадян).

За характером прийнятого рішення референдуми поділяються на затверджуючий, або ратифікаційний (виборці затверджують рішення парламенту або органу місцевого самоврядування) та скасовуючий (ви­борцям пропонується скасувати акт парламенту або органу місцевого самоврядування, який вже набув чинності).

Соціальна функція референдуму виявляється в тому, що через рефе­рендум юридична сила надається рішенням народу щодо найважливіших питань суспільно-політичного життя, внутрішньої і зовнішньої політики держави. Шляхом підготовки та участі в референдумах формується й підвищується громадянська активність, правова свідомість і політична культура народу як єдиного джерела та носія державної влади.

Всеукраїнський референдум за роки незалежності проводився двічі: 1 грудня 1991 р. (з приводу підтвердження Акту проголошення незалежності України) і 16 квітня 2000 р. (з окремих питань щодо внесення змін до Конституції України). Ще двічі – у 1995 та 1996 роках – конституційний референдум оголошувався указом Президента України, але так і не був реалізований через зникнення необхідності в його проведенні (у 1995 р. – у зв’язку з укладенням Конституційного договору, а в 1996 р. – у зв’язку з прийняттям Конституції Верховною Радою України).

Правова регламентація питань організації та проведення референ­думів в Україні здійснюється Конституцією України, законами України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. та «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь дієздатні громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, осві­ти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду і характеру за­нять, які на день проведення референдуму досягли 18 років і постійно проживають на території України або відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Громадяни беруть участь у референдумі на рів­них засадах. Кожний громадянин має один голос. Референдум є прямим: громадяни беруть участь у референдумі безпосередньо. Голосування під час референдуму є таємним: контроль за волевиявленням громадян не допускається.

§2. Предмет референдуму в Україні

Предмет референдуму – це коло питань державного і суспільного життя, які можуть бути вирішені за допомогою даної форми безпосередньої демократії. Конкретне формулювання того питання, на яке учасники референдуму мають дати однозначну відповідь, називається формулою референдуму.

Вітчизняний законодавець визначає предмет референдуму у комбінований спосіб: з одного боку, визначається коло питань, які не можуть бути винесені на референдум (негативний спосіб), а з іншого – коло питань, які можуть бути вирішені тільки референдумом (позитивний спосіб). При цьому одразу робиться принципове розмежування предмету референдуму за територіальною ознакою: на всеукраїнський референдум можуть виноситися тільки питання, відне­сені Конституцією України до відання України (тобто питання загальнодержавного значення), на референдум Автономної Республіки Крим – тільки питання, віднесені до відання автономії, а на місцеві – тільки питання, віднесені до відання місцевого самоврядування (питання місцевого значення).

Виключно всеукраїнсь­ким референдумом вирішуються питання:

про внесення змін до розділів І, ІII, XIII Конституції України (ч.1 ст.156 Конституції України);

про зміну державної тери­торії України (ст.73 Конституції України);

про реалізацію права народу України на самовизначення (ч.2 ст.5 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”);

про входження України до державних федера­тивних і конфедеративних утворень або вихід з них (ч.2 ст.5 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”);

Водночас, згідно зі ст.74 Конституції України та ч.3 ст.5 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, предметом всеукраїнського референдуму не можуть бути: законопроекти з питань податків, бюджету та амністії; питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров’я та безпеки громадян; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

Оскільки підстави дострокового припинення повноважень народних депутатів України і Президента України вичерпно перелічені в Конституції (ч.2 ст.81, ч.2 ст.108), і серед них немає такої підстави, як дострокове припинення повноважень за результатами референдуму, можна зробити висновок, що предметом всеукраїнського референдуму не можуть бути також питання дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України.

Згідно з ч.2 ст.6 Закону України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування та перейменування сіл, селищ, міст, районів, областей; питання про об’єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування в сільських районах; питання про реорганізацію чи ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними підприємствами. Проте ці положення Закону слід застосовувати з урахуванням відповідних положень Конституції України та Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”.

На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та виконавчих органів місцевого самоврядування.

Проведення референдумів Автономної Республіки Крим та місцевих референдумів з питань, що не належать до відання відповідних адміністративно-територіальних одиниць, не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

§3. Порядок підготовки і проведення референдуму, його основні стадії

Порядок підготовки і проведення референдумів (референдарний процес) в Україні складається з наступних стадій:

ініціювання референдуму;

призначення референдуму;

утворення дільниць для голосування;

утворення комісій з референдуму;

складання списків учасників референдуму;

агітація і пропаганда з питань, що винесені на референдум;

голосування;

визначення та обнародування результатів референдуму.

Всеукраїнський референдум може призначатися Президентом Укра­їни, Верховною Радою України або проголошуватися за народною ініці­ативою Президентом України. При цьому Верховна Рада України при­значає лише обов’язковий референдум з питання про зміну території України, а Президент України – обов’язковий референдум щодо вне­сення змін до розділу І «Загальні засади», розділу ПІ «Вибори. Референ­дум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» Конститу­ції України.

Всеукраїнський референдум проголошується Президентом України за народною ініціативою на вимогу не менш як 3 мільйонів грома­дян України, котрі мають право голосу, за умови, що підписи щодо при­значення референдуму зібрано не менш як у 2/3 областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній області.

Питаннями організації підготовки, проведення та підбиття підсумків всеукраїнського референдуму займається Центральна виборча комісія України, яка виконує функції Центральної комісії з всеукраїнського референдуму. Для підготовки і проведення місцевого референдуму в межах адміністративно-територіальних одиниць, де він проводиться, утворюються обласні, районні, міські, районні у містах, селищні, сільські та дільничні комісії з референдуму.

Місцевий референдум призначається відповідною місцевою радою на вимогу депутатів, що становлять не менш як половину від загального складу місцевої радив, або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі.

Збирання підписів на підтримку референдуму за народною ініціативою організовують і здійснюють ініціативні групи референдуму.

Ініціативна група всеукраїнського референдуму утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь не менш як 200 осіб, які мають право на участь у референдумі. Ініціативна група обласного, міського (міст республіканського і обласного підпорядкування), районного, районного в    місті референдуму утворюється на зборах за участю не менш як 200 громадян України, а міського ( міст  районного підпорядкування), селищного і сільського референдуму – на зборах за участю не  менш  як  50  громадян України, які  мають  право на  участь  у  референдумі  і  постійно  проживають  на  території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Ініціативна група всеукраїнського референдуму складається не менш як з  20 громадян України, які мають право брати участь у референдумі. Ініціативна група місцевого референдуму складається не менш як з 10 громадян України, які мають право брати участь у референдумі і постійно проживають   на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Ініціативні групи всеукраїнського референдуму реєструються Центральною комісією з всеукраїнського референдуму (Центральною виборчою комісією) за поданням голів районних рад, міських голів (міст республіканського та обласного підпорядкування)  рад,  на  території  яких проведено збори громадян, які обрали ініціативну групу. Ініціативні групи місцевого референдуму реєструються сільськими, селищними, міськими головами, головами районних та обласних рад, у межах території яких пропонується провести місцевий референдум.

Загальний термін збирання підписів з питання про проведення всеукраїнського референдуму не повинен перевищувати 3 місяців, а  місцевого референдуму – 1 місяця від дня одержання свідоцтва про реєстрацію першої з створених по даному референдуму ініціативних груп.

Після завершення збирання підписів ініціативна група у 3-денний строк складає підсумковий протокол, в якому зазначається  загальна кількість підписів  громадян, зібраних на території відповідної місцевої ради, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів.

 Підписні листи всеукраїнського референдуму по акту передаються на  зберігання голові районної ради, міському голові (міст республіканського та  обласного  підпорядкування), на території  яких проводилось збирання  підписів,  а підписні листи місцевого референдуму – сільському, селищному, міському голові, голові районної, обласної ради, у межах території якої пропонується провести референдум.

Група всеукраїнського  референдуму  у  тижневий  строк  після підписання акту  передає  підсумковий  протокол  та  акт  разом  з вимогою  про  проведення  референдуму до Центральної виборчої комісії. Протокол та документи перевірки у 3-денний строк передаються Центральною виборчою комісією Президентові України, який розглядає їх у 2-тижневий  строк  від дня надходження.

Суб’єкт, що має право призначати (оголошувати) референдум, після одержання  належним  чином  оформленої  пропозиції приймає у місячний строк одне з таких рішень: 1) про призначення референдуму; 2) про відхилення пропозиції  про  проведення  референдуму  у разі наявності серйозних порушень Закону, які впливають на підстави для призначення референдуму; 3) про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референдуму.

У рішенні про призначення референдуму визначається дата проведення  референдуму, зазначається  назва  проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум. Дата проведення всеукраїнського референдуму призначається не раніш як за 3 і не пізніш як за 4 місяці, а місцевого референдуму – не раніш як за 1 місяць і не пізніш як за 2 місяці від дня прийняття рішення про проведення референдуму.

Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення, іншого питання, що виноситься на референдум, оголошується відповідно у загальнодержавних та місцевих засобах масової інформації у 10-денний строк після прийняття рішення про його призначення.

 Сільські, селищні, міські голови, голови районних у містах рад забезпечують організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, та складання  відповідних списків і передають ці списки дільничним комісіям з референдуму.  До списку громадян, які мають право  брати участь у референдумі, включаються всі громадяни  України, які  досягли  до дня або в день референдуму 18 років і проживають на момент складання списку на території даної дільниці для голосування.

У бюлетені для голосування міститься назва проекту (проектів) закону, рішення, що виноситься на референдум, і пропонується громадянину відповісти „так” або „ні” на питання про прийняття або відхилення цього проекту (проектів). У разі винесення на референдум двох або кількох питань для кожного з цих питань встановлюється окремий бюлетень. У разі проведення одночасно двох або кількох референдумів бюлетені для голосування, які використовуються під час кожного з них, повинні відрізнятися за кольором.

Під час референдуму голосування проводиться в день референдуму з 7  до 20 години. Про  час і місце  голосування дільнична комісія з референдуму сповіщає громадян не пізніш як за десять днів до референдуму. На  дільницях,  утворених у  військових  частинах, у важкодоступних  районах,  на  суднах, які перебувають  в день референдуму  у плаванні, дільнична комісія може оголосити голосування закінченим раніше 20 години, якщо  проголосували  усі громадяни, включені в список.

На відміну від виборчого законодавства, чинний Закон України „Про всеукраїнський та місцеві референдуми” передбачає можливість дострокового голосування. При зміні громадянином місця свого перебування в період між поданням списків для загального ознайомлення і днем референдуму дільнична комісія з референдуму на прохання громадянина і після пред’явлення паспорта або іншого документа, який посвідчує його особу, видає бюлетень для голосування. В одержанні бюлетеня для голосування громадянин розписується у списку осіб, які можуть брати  участь у референдумі. Заповнений бюлетень у закритому конверті опускається громадянином в опломбовану або опечатану скриньку і зберігається дільничною комісією до дня референдуму.

Голосування проводиться в спеціально відведених приміщеннях, у яких повинні бути обладнані в достатній  кількості кабіни  або кімнати для таємного голосування, визначені місця видачі бюлетенів і встановлені скриньки для голосування. Скриньки  для  голосування встановлюються  таким  чином,  щоб громадяни, підходячи до них, обов’язково проходили  через  кабіни  або  кімнати для таємного голосування. Відповідальність за організацію голосування, забезпечення таємниці волевиявлення громадян, обладнання приміщень і підтримання в них необхідного порядку несе дільнична комісія з референдуму.

У випадках, коли окремі громадяни за станом здоров’я або з інших  причин  не можуть прибути в приміщення для голосування, дільнична комісія з  референдуму на їх прохання доручає окремим членам комісії організувати  голосування в місці перебування цих громадян.

Підрахунок голосів на дільниці  для  голосування проводиться дільничною комісією з референдуму. Результати  підрахунку голосів розглядаються  на  засіданні дільничної комісії з референдуму і заносяться до протоколу. Протокол  підписується  головою, заступником  голови,  секретарем  і  членами  комісії  і   негайно надсилається у відповідну районну, міську, районну в місті, селищну, сільську комісію з референдуму.

На підставі протоколів дільничних комісій з референдуму міська (міст без районного  поділу),  районна  в місті,  селищна, сільська  комісія  з  референдуму  визначає: загальну кількість громадян, які мають право брати участь у  референдумі, кількість громадян, які одержали бюлетені;  кількість  громадян,  які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення поставленого на референдум проекту закону, рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість бюлетенів,  визнаних  недійсними.

Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні відповідної комісії і заносяться до протоколу, який надсилається до  вищестоящої  комісії  з  референдуму. На підставі поданих протоколів комісія Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, обласна, районна, міська (міст з районним поділом) комісія з референдуму провадить підрахунок голосів у межах адміністративно-територіальної одиниці, результати якого заносяться до протоколу, що надсилається до вищестоящої комісії з референдуму. Результати всеукраїнського референдуму встановлюються  і заносяться  до  протоколу  на  засіданні Центральної виборчої комісії на підставі  протоколів обласних комісій з референдуму.

§4. Юридичні наслідки проведення референдуму

Референдум визнається таким, що не  відбувся, якщо в ньому взяло участь  менше  половини  громадян,  внесених  у списки для голосування. Відповідна комісія з референдуму може визнати результати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку голосів порушення Закону „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”.

Проект закону, рішення вважається ухваленим громадянами, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі.

Повідомлення про результати референдуму публікуються відповідною  комісією не пізніш як на 10-й день після референдуму. У повідомленні  вказується: загальна кількість громадян, які мають право брати участь у  референдумі; кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян,  які голосували за схвалення винесеного на референдум  проекту  закону, рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість недійсних бюлетенів.

Якщо під час проведення всеукраїнського або місцевого референдуму було допущено грубі порушення цього Закону, Верховна Рада України у місячний строк, а відповідна місцева рада – у 15-денний строк можуть   призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій   території держави, відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини. У такому випадку може бути прийнято рішення про утворення комісій з референдуму в новому складі.

Закони, інші рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому  законодавством України  порядку  опублікування правових актів Верховної Ради України та місцевих рад і вводяться в дію з моменту  їх  опублікування, якщо у самому законі, рішенні не визначено інший строк. Датою прийняття закону, рішення вважається день проведення референдуму.

Зміна або скасування законів, інших рішень, прийнятих референдумом, проводиться також референдумом. Зміну або скасування законів, інших рішень,    прийнятих референдумом, може здійснити також відповідно Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки  Крим,  місцева  рада  більшістю не менш як 2/3 від загальної кількості народних депутатів з обов’язковим затвердженням на референдумі, який повинен бути проведений протягом 6 місяців після внесення зміни або скасування.

Результати дорадчого опитування розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Якщо проекти законів, інших рішень Верховної Ради України або рішень місцевої ради не відповідають результатам всеукраїнського або відповідного місцевого дорадчого опитування,  такі  закони, рішення можуть бути прийняті лише більшістю не менш як 2/3 від загальної кількості народних депутатів України або депутатів відповідної   місцевої ради.

Опитування громадської думки, що проводяться в іншому порядку, ніж передбачено Законом „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, або з питань, які відповідно до названого Закону не можуть виноситися на  всеукраїнський та місцевий референдуми, не мають статусу дорадчого  опитування громадян України (консультативного референдуму) і правових наслідків не породжують.