7.5. региональная финансовая политика.

1. Государственные органы власти региона определяют финансовую политику, формируя и используя финансовые ресурсы: бюджет и внебюджетные фонды, денежно-кредитный, ценовой и налоговый[298] механизмы регулирования экономики. Каждый регион имеет собственный бюджет. Органы государственной власти региона обеспечивают его сбалансированность и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга региона, исполнению его бюджетных и долговых обязательств.

Формирование, утверждение, исполнение регионального бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти региона самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также региональными законами. В порядке, установленном федеральным законодательством и постановлениями Правительства Федерации, ими представляются федеральным органам государственной власти годовые отчеты об исполнении регионального бюджета и консолидированного бюджета региона.

В региональном бюджете раздельно предусматриваются доходы, направляемые на финансовое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти региона по его предметам ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемыми органами государственной власти региона самостоятельно, и субвенции на обеспечение осуществления полномочий по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы.[299] Проект регионального бюджета, закон о бюджете региона, годовой отчет об исполнении регионального бюджета, ежеквартальные сведения о ходе его исполнения, а также о численности государственных гражданских служащих региона и работников его государственных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. По проекту регионального бюджета и проекту годового отчета об его исполнении проводятся публичные слушания.

Расходы регионального бюджета осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Федерации. Органы государственной власти региона ведут реестры его расходных обязательств в соответствии с требованиями этого кодекса и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами региона.

Перечень региональных налогов и сборов и полномочия органов государственной власти региона по их установлению, изменению и отмене устанавливаются федеральным законодательством о налогах и сборах. Могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

В региональный бюджет зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов по единым нормативам, установленным Бюджетным кодексом Федерации, и (или) по налоговым ставкам, устанавливаемым в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах.[300]

Органы государственной власти региона несут ответственность за осуществление полномочий по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и осуществлению отдельных полномочий по предметам ведения Федерации в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий. Регион вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска региональных государственных ценных бумаг в порядке, установленном законами региона в соответствии с федеральным законодательством.

Вместе с тем, следует отметить, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.[301]

Следует отметить, что государственные органы власти региона управляют финансовыми ресурсами - бюджетом и внебюджетными фондами, денежно-кредитным, ценовым и налоговым определённой части валового внутреннего продукта (ВВП) в виде обязательного взноса, а источником налоговых платежей независимо от объекта налогообложения является валовой национальный доход (ВНД), который количественно не совпадает с ВВП, так как образованием первичных денежных доходов не ограничивается процесс стоимостного распределения валового продукта: работники выплачивают подоходный налог, предприниматели - налог на прибыль и другое.

К основным началам законодательства о налогах и сборах, в соответствии с Налоговым кодексом Федерации, относятся следующие положения:

- каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога;

- налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев;

- не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала;

- налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;

- не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещённой законом экономической деятельности физических лиц и организаций;

- налоги и сборы регионов, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами регионов о налогах и сборах и аналогичными нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в соответствии с Налоговым кодексом Федерации;

- при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения;

- все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).[302]

Федеральные и региональные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления и другие могут издавать нормативные правовые акты, связанные с налогообложением и сборами, но которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Вместе с тем, если международным договором Федерации, содержащим положения о налогообложении и сборах, установлены иные правила и нормы, чем в Налоговом кодексе Федерации, то применяются правила и нормы международных договоров Федерации.[303]

Федеральные налоги распределяются между федеральным и региональным бюджетами в соотношениях, определяемых исключительно Федеральным Собранием России без участия представительных органов регионов. Но распределение является только следствием выполнения основной задачи: сбора налогов, которая не может быть выполнена без установления общих принципов налогообложения.[304] Именно от справедливости или несправедливости этих принципов с точки зрения налогоплательщика зависит степень добровольности их оплаты населением и юридическими лицами.

Представляется, что ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между Федерацией и регионом, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен стать курс на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения регионов и муниципальных образований. Но для этого необходимо закрепить за регионом постоянные и достаточные финансовые и, прежде всего, налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Это позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, снизить объёмы федеральной финансовой поддержки регионов, способных обеспечить развитие собственными силами.

Таким образом, в бюджетно - налоговой сфере региональной финансовой политики необходимо обеспечить:

- бездефицитность бюджета региона путем постоянного совершенствования налоговой системы;

- законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти региона и органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики, формированию доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других обязательных платежей;

- возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого муниципального образования;

- сбалансированность бюджетов всех уровней, а также согласованные между регионом и муниципальными образованиями соответствующие расчётные принципы и методы;

- право (в пределах автономных финансовых ресурсов) самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

- контролирование целевого расходования средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие региона.

В этой связи необходимо особо отметить, что в настоящее время у регионов есть только одна возможность эффективного влияния на решение своих финансовых проблем - это возможность принятия собственного регионального бюджета понятного и одобряемого народом региона.

Открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов позволяет реально оценить текущее и перспективное финансовое положение региона, принять обоснованную финансовую политику, обеспечить контроль за действиями правительства, сравнить финансовые операции, которые предусмотрены законодательством, с фактическими.

Стремление добиться большей прозрачности в финансовой политике, тем самым повысить доверие к ней, что является непременным условием эффективного государственного управления, послужило поводом для Временного комитета совета управляющих Международного валютного фонда (МВФ) принять «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере: декларация принципов». Он содержит четыре основных положения:

- четкость роли и функций – отражает важное значение четкого разграничения деятельности органов государственного управления между бюджетно-налоговой сферой, денежно-кредитной сферой и государственными предприятиями, а также между государственным и частным секторами;

- общественная доступность информации – необходимость как наличия полной бюджетно-налоговой информации, так и обязательной публикации органами государственного управления бюджетно-налоговой информации в четко установленные сроки;

- открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной отчетности – относится к традиционным нормам, касающимся охвата, доступности и достоверности бюджетно-налоговой информации. Особое внимание уделяется разработке и согласованию международных статистических и бухгалтерских стандартов применительно к отчетности органов государственного управления;

- независимые гарантии достоверности – подчеркивается важность традиционных средств обеспечения таких гарантий с помощью внешнего аудита и статистической самостоятельности, а в дальнейшем и органы государственного управления призываются к открытости для проведения независимой проверки.

Можно добавить, что повышение прозрачности также способствует реализации задач:

- понимания обществом насколько эффективно расходуются налоги, что способствует собираемости налогов;

- повышения ответственности исполнительной власти, т.к. увеличивает возможности контроля за ее деятельностью со стороны законодательной власти и общественности;

- контроля за целевым расходованием бюджетных средств конкретными должностными лицами, что является инструментом борьбы с коррупцией;

- взаимопонимания между органами государственной власти и населением, что создает предпосылки для общественного согласия.[305]

Инструментом прозрачности и эффективности использования бюджетных средств может быть внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Это позволяет централизовать все средства регионального бюджета на едином счете региона, оперативно получать полную информацию о платежах каждого бюджетополучателя, кредиторской задолженности каждой бюджетной организации, эффективно осуществлять предварительный и текущий контроль с целью предотвращения нецелевого использования средств бюджета. Внедрение казначейской системы и установление контроля над всей финансово-хозяйственной деятельностью бюджетной сферы в полной мере позволяет получить не только большую прозрачность денежных потоков, но и сделать процесс финансового управления более гибким, позволяющим лучше реагировать на изменения внешних факторов при принятии управленческих решений.[306]

Интересен опыт Республики Чувашия, где в рамках выполнения Программы реформирования региональных финансов получила дальнейшее развитие реформа жилищно-коммунального хозяйства. Были установлены ограничения цен на услуги, определены пределы и сферы деятельности локальных монополий, порядок регулирования их тарифов и цен на все виды услуг. Органом регулирования тарифов является Правительство региона, региональная энергетическая комиссия и органы местного самоуправления. В результате решается основная задача жилищно-коммунальной реформы – передача права распоряжения бюджетными ресурсами, выделяемыми на субсидирование данной отрасли, от жилищных и коммунальных предприятий непосредственно гражданам. Это позволяет привлечь население к осуществлению контроля над расходами в пределах выделяемых бюджетом субсидий, которые будут перечисляться на персонифицированные счета граждан и использоваться для расчетов с жилищно-коммунальными предприятиями.[307]

Переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства осуществляется с одновременным совершенствованием социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг посредством предоставления субсидий.

По опыту г. Санкт-Петербурга финансовая политика должна также включать: среднесрочное бюджетное планирование, формирование бюджета без дефицита[308], реструктуризацию и постоянное сокращение государственного долга, регламентирование процессов принятия и исполнения бюджета, консолидацию бюджетов внебюджетных фондов, развитие системы межбюджетных отношений. Вопросы рационального и эффективного расходования бюджетных средств находятся на первом месте. Под эффективностью понимается обеспечение за счет обоснованных управленческих решений максимального количества услуг населению в рамках располагаемых Санкт-Петербургом бюджетных средств. Программа реформирования бюджетной системы Санкт-Петербурга рассчитана на длительный период и предусматривает разработку и принятие большого количества нормативных правовых актов, содержащих в себе целый ряд конкретных мероприятий.

В Вологодской области произведен анализ федеральных, региональных и местных законодательных актов с целью составления перечня скрытых льгот, субсидий и дотаций. Обобщена информация о законах, видах расходов, механизмах финансирования льгот и дотаций, предоставляемых населению. Разработана и одобрена Концепция перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот населению, введенных региональным законодательством.

В бюджете Вологодской области образован Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Размер финансовой помощи из этого фонда местным бюджетам определяется путем выравнивания среднедушевых доходов до среднеобластного уровня по всем муниципальным образованиям с учетом индекса бюджетных расходов, рассчитанного исходя из численности потребителей по видам бюджетных услуг. Распределение трансфертов осуществляется на основе ежегодно рассчитываемого алгоритма распределения средств указанного фонда. Кроме того, при формировании областного бюджета на очередной финансовый год расходы на выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий учитываются при установлении нормативов отчислений от федеральных и областных налогов. Реализуется практика, когда размер отчислений от указанных налогов не меняется в течение длительного времени. Это стимулирует администрацию муниципальных образований принимать действенные меры для развития у себя налоговой базы. Создан и Фонд развития области, средства которого используются для инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов, возмещение юридическим лицам части произведенных расходов по уплате процентов за пользование кредитами, выданными кредитными организациями на реализацию инвестиционного проекта. Из этого фонда стимулируется деятельность органов местного самоуправления по развитию отраслей экономики муниципального образования., наращиванию собственной налоговой базы и собственных доходов, реализации бюджетных расходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, росту эффективности управления финансами.

Исходя из вышеизложенного представляется необходимым совершенствовать финансовую политику региона с учётом следующих требований:

а) между Российской Федерацией и регионом определить общие принципы налогообложения, которые должны получить одобрение населения региона.

б) обеспечить соответствие между наличием необходимых ресурсов у региональных органов власти и закрепленной за ними расходной функции, внедрение казначейской системы исполнения бюджета;

в) предоставить региону, обеим ветвям ее государственной власти, органам местного самоуправления необходимой свободы действий при решении вопросов о собственных расходах, но при условии высокой ответственности за свои действия.

г) среднесрочное бюджетное планирование, формирование бюджета без дефицита, развитие системы межбюджетных отношений;

д) формирование федерального, регионального и местных бюджетов должно быть «прозрачным»[309] и легко поддаваться контролю за их исполнением. Неисполнение бюджета должно стать предметом тщательного анализа, выявленные причины обнародованы и сделаны выводы, в том числе и юридические.

С помощью финансовой политики регион должен стремиться формировать прозрачную эффективную бюджетную систему и бюджетный процесс, обеспечивающие выполнение государственных функций и функций местного самоуправления; поддержание финансовой стабильности, обеспечение финансовой устойчивости и бездефицитности бюджета региона; создание финансовых стимулов для устойчивого поступательного социально-экономического развития; повышения инвестиционной привлекательности региона; повышение уровня жизни его населения. Для достижения сформулированных целей должны быть созданы механизмы максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

2. Следует отметить, что финансовая политика Калининградского региона и ее реализация имеют особую значимость в связи с интеграцией в Европейский Союз окружающих ее стран. Ориентация государственных и муниципальных финансов области на принципы наилучшей практики Европейского Союза по управлению бюджетным процессом является ключевым моментом в увеличении инвестиционного потенциала региона, способствуя успешному решению проблем по его развитию в новых геополитических условиях.

Банковская инфраструктура области развита лучше, чем в среднем по России – на начало 2003 года интегральный индекс обеспеченности региона банковскими услугами составил 1,47 против 1,33 по Северо-Западному федеральному округу и 1,0 по России[310]. Тем не менее, она развита недостаточно для того, чтобы мобилизовать и гарантировать необходимые инвестиционные кредиты извне.

В самой области значительных финансовых ресурсов не имеется: на долю калининградских банков приходится лишь 25-30\% кредитов, выдаваемых предприятиям и организациям области, остальная часть предоставляется главным образом филиалами региональных российских банков. Доля убыточных кредитных организаций в регионе более чем в два раза превышает средне российский показатель (16,7\% против 7,8\%). Наряду с общими проблемами периферийности, существенной проблемой является большая непрозрачность балансов предприятий. Одновременно, удельный вес просроченной задолженности в общей задолженности по кредитам в области составляет 10,8\%, что на порядок превышает среднероссийский показатель (1,6\%).

Все это снижает привлекательность предприятий области для кредиторов. В результате более высоко оцениваемых рисков процентные ставки по кредитам в области заметно превышают среднероссийские. Иностранных банков в области нет. В результате, как показывают интервью с российскими инвесторами, отсутствие доступа к дешевым кредитам является для них одной из самых острых проблем. Даже крупные калининградские компании указывают эту проблему в числе наиболее важных ограничивающих факторов развития.

Принятие нового закона об ОЭЗ в Калининградской области является третьей попыткой создать благоприятные законодательные предпосылки для привлечения инвестиций. Негативный опыт, приобретенный инвесторами в результате предшествующих попыток, подорвал их доверие и создал неблагоприятный имидж региона. Судя по публикациям в некоторых западных источниках, сегодня внешний имидж региона хуже, чем реальная ситуация. Это обстоятельство нельзя недооценивать, поскольку ожидания инвесторов играют ключевую роль при принятии инвестиционных решений. Для того чтобы переломить их скепсис, реализация нового закона должна быть для инвесторов исключительно «дружественной», простой и легко понимаемой, должна работать на создание принципиально нового, привлекательного имиджа Калининградского региона.

Подробный анализ административных барьеров инвестиционной деятельности в области был проведен FIAS[311]. По его мнению, нестабильность и противоречивость законодательства, а также региональные административные барьеры являются ключевыми причинами непривлекательности области для инвесторов. В качестве наиболее демотивирующих факторов названы: постоянно меняющиеся законодательные нормы и процедуры, отсутствие определенности и сложность практической реализации льгот ОЭЗ, нестабильность транспортной тарифной политики, обременительные таможенные процедуры, применяемые при ввозе и вывозе товаров из области, а также излишнее, отчасти искусственно создаваемое администрирование на региональном и муниципальном уровне.

Кроме того, в рамках географических условий Балтийского региона за инвестиции с Калининградской областью конкурируют, прежде всего, российские регионы Северо-Западного федерального округа (в первую очередь Ленинградская и Мурманская области), и соседние восточноевропейские страны. Большинство регионов российского Северо - Запада находятся ближе к основным российским ресурсам и значительным рынкам Европейской части России, они не отгорожены от них пограничными и таможенными барьерами. В общем случае они являются более предпочтительными для размещения производств, работающих на российские рынки. Поэтому, основной сферой, в которой возможна конкуренция Калининградской области с этими регионами (на базе ее географического положения, а не на дотационной основе), является обслуживание экономических связей Российской Федерации с Европой в самых различных формах.

Поэтому в финансовой политике Калининградской области, прежде всего, должны найти отражение следующие основные цели:

- повышение прозрачности государственных и муниципальных финансов в соответствии с наилучшей европейской практикой, повышение институционального потенциала правительства Калининградской области, Калининградской областной Думы, аппарата Полномочного представителя Президента России в Северо-Западном федеральном округе и других участников бюджетного процесса по осуществлению реформ общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях;

- повышение эффективности деятельности исполнительной и законодательной (представительной) власти на региональном и местном уровнях по стимулированию социально-экономического развития области и предоставления населению бюджетных услуг;

- обеспечение необходимых основ для создания на базе Калининградской области пилотного региона Российской Федерации по применению европейских стандартов и использованию передового опыта в сфере управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях;

- повышение инвестиционной привлекательности региона, создание необходимых условий для притока иностранных и российских инвестиций в регион.

Для достижения указанных целей надо решить следующие задачи:

- совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы бюджетного процесса области с учетом международных стандартов бюджетного процесса и принципов наилучшей международной практики;

- создание стимулов и финансовая поддержка реформирования муниципальных финансов;

- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;

- повышение инвестиционной привлекательности региона за счет использования режима особой экономической зоны, развития транспортной, энергетической, телекоммуникационной, образовательной и т.д. инфраструктуры, снятия административных барьеров для инвестиционной и предпринимательской деятельности;

- разработка и реализация стратегии формирования и управления имиджем Калининградской области на федеральном и международном уровне с целью повышения кредитных рейтингов и инвестиционной привлекательности региона;

 совершенствование межбюджетных отношений в плане законодательного закрепления расходных полномочий, принципов установления нормативов отчислений от регулирующих налогов, формулы распределения трансфертов, обеспечивающей выравнивание расходных потребностей и стимулирующей повышение налогового потенциала муниципальных образований;

- разработка и внедрение в бюджетную практику на региональном и муниципальном уровнях технологий бюджетного планирования и контроля расходов по результату на основе паспортизации и стандартизации бюджетных услуг, системы контроля за их качеством и доступностью, системы оценки эффективности проводимых бюджетных расходов;

- внедрение современных информационных технологий по управлению финансовыми ресурсами региона и формированию единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса;

- учитывая особое положение Калининградского региона, разницу тарифов за перемещение грузов и пассажиров по территориям иностранных государств, при определении объема финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности для Калининградской области ввести поправочные коэффициенты удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг, транспортных трансфертов, стоимости топливно-энергетических ресурсов, коммунальных услуг, уровня цен и заработной платы работников бюджетной сферы.[312]

Контрольные вопросы:

1. Каковы основные начала законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации?

2. Принципы формирования регионального и муниципальных бюджетов.

3. Основные положения опыта Республики Чувашия, Вологодской области, города Санкт-Петербурга.

4. Что является основой «прозрачности» бюджета, как она влияет на финансовую политику?

5. Каковы основные направления совершенствования финансовой политики?

6. Каковы особенности финансовой политики Калининградского региона?

7. Каковы источники обеспечения курса на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения регионов и муниципальных образований?