2.3. бюджетный федерализм

Важнейшей составной частью федеративных отношений на основании российского (да и международного) опыта являются отношения финансовые[80]. В то же время, как показывают события последних лет в России, все более или менее плодотворные попытки усовершенствовать схему распределения федеральной помощи (в том числе и финансовой) должны протекать, как правило, в рамках договорного процесса. Поэтому представляется, что определение финансовой самостоятельности региона и договорное разрешение финансовых отношений с федеральным центром - важнейшая задача построения любого субъекта Российской Федерации как государственного образования.

Вопрос же о разграничении функций финансирования, как видно на основании опыта Соединенных Штатов Америки, Германии и других федеративных государств, не имеет унифицированного решения. Так, в США власти штатов и органов местного самоуправления распоряжаются примерно 40\% всех государственных расходов. Уменьшение федеральной помощи там одновременно приводит к росту местных налогов. Получателями же федеральной помощи являются все штаты США. Этим обеспечивается поддержание конституционного единства в стране. А главное, применяются множественные формы поддержки - субвенции, дотации[81] и так далее. Отдельная помощь - по программе разделения доходов, отдельно - на местный аппарат власти. Все подчинено программно-целевому принципу и открыто для средств массовой информации, обсуждения и контроля.

В то же время формирование федерального бюджета в США имеет принципиальное отличие от России. Так, в США субъект федерации (штат) платит не абстрактные отчисления в федеральный бюджет, а целевые платежи - взносы отдельно по каждому адресу: на содержание федерального госаппарата, армии, МИДа и федеральных программ в доле, определенной ему как члену федерации. Бюджет становится «прозрачным» и понятным, доступным для контроля каждому субъекту федерации. Каждый субъект федерации – США, участвуя в содержании федерального центра, получает от этого вполне определенную пользу.

Аналогичное положение с содержанием вооруженных сил. Никто из субъектов Российской Федерации не знает своей доли в этой сфере, не знает также насколько целесообразно и правильно, с его точки зрения, расходуются заработанные им, но изъятые у него, деньги. У ближайшего соседа Калининградской области - Литовской Республики расходы страны на оборону - это чётко зафиксированное число процентов от внутреннего валового продукта (ВВП). Чем больше/меньше ВВП в стране, тем соответственно больше/меньше средств у литовских военных.

Для того чтобы Калининградский субъект Российской Федерации был заинтересован в обеспечении конституционного единства России, для этого федеративные - договорные способы решения финансовых проблем должны иметь превалирующее значение. Договоры такого рода - единственно возможный способ добровольного и полного выполнения доходной части как федерального российского, так и регионального бюджетов. Кроме этого, заключение договоров предусматривает определение обязательств между сторонами, ответственность, адресность взимаемых налогов и возможность контроля за их расходованием со стороны субъектов Федерации и их народов. Представляется очевидным, что в федеративном государстве расходная часть бюджета должна быть, не только оправдана государственной целесообразностью, но понятна населению и им одобрена.

Финансово-экономический механизм федеративных отношений – совокупность инструментов, направленных на интеграцию хозяйственных и социальных комплексов регионов в единое экономическое пространство, эффективно функционирующих на общих нормативно-правовых, имущественных, социально-экономических принципах. К наиболее важным сферам применения такого механизма относятся:

- бюджетно-финансовая, налоговая сферы;

- федеральные кредиты, субвенции, субсидии;

- отношения собственности между регионами, федеральным центром и регионами;

- рынок товаров, услуг, научно-технической информации, рабочей силы;

- помощь, взаимопомощь, экологические отношения, трансферты.

Пути совершенствования бюджетно-налоговых отношений регионов – создание единой методологической основы, усиление заинтересованности и ответственности регионов в изыскании дополнительных источников доходов, компетентное использование бюджетов.

Говоря о региональных финансах необходимо помнить - это финансы региональных органов власти и органов местного самоуправления. Их задача обеспечить денежными средствами выполнение политических и экономических функций и задач социального развития конкретных территорий. Средством системного отображения региональных финансов является баланс финансовых средств региона. Он учитывает финансовые ресурсы государственных и муниципальных предприятий, финансовые отношения государственных органов власти и органов местного самоуправления с населением и юридическими лицами. Совокупность же доходов и расходов государственных органов власти и органов местного самоуправления образует региональный бюджет. Можно сказать, что региональный бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Федерации.

Функции бюджетов регионов:

- формирование денежных фондов;

- распределение и использование фондов между отраслями хозяйства;

- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений.

Бюджет является наиважнейшей сферой финансовой политики. Положение дел в этой сфере является наиболее объективной характеристикой состояния региональной экономики. Именно он определяет образование основного в рамках региона государственного фонда денежных средств и его использование. Поэтому бюджетный федерализм является основополагающим для развития любого региона.

Выделяют три основных признака бюджетного федерализма[82]:

1. Наличие законодательно установленного разграничения расходных полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти;

2. Наличие законодательно установленного разграничения доходных (и в первую очередь налоговых) полномочий, обеспечивающих поступление объёма доходов, достаточного для покрытия расходов, закреплённых за каждым уровнем государственной власти;

3. Наличие системы бюджетных трансфертов[83], выравнивающих вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между региональными бюджетами одного уровня) дисбалансы.

Хотелось бы отметить, что возникающие дисбалансы являются следствием несбалансированности объёмов доходных и расходных полномочий субъектов Федерации и их доходных возможностей. Из самого понятия бюджетного федерализма следует, что ни один из уровней государственной власти и ни одна из ветвей власти не вправе в одностороннем порядке формировать принципы бюджетного федерализма. Следовательно, эта работа должна проводиться одновременно на федеральном и региональном уровнях.

Определены и основные принципы бюджетного федерализма:

- равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с Федерацией, хотя оно и не предполагает одинаковости этих отношений. Субъекты Федерации, в соответствии с российским законодательством, имеют определённые степени свободы для выбора типа этих отношений;

- разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между Федерацией и её субъектами;

- самостоятельность бюджетов различных уровней (федеральный, региональный, муниципальный уровни).

Следует отметить, что для нормально развивающейся федерации должно быть характерно именно горизонтальное построение отношений, имеющее в своей основе равноправие, между финансовыми федеральными и региональными исполнительными органами. В Российской Федерации, как в федеративном государстве, не обладающем динамичным поступательным развитием, доминируют вертикальные отношения между ними, что проявляется в преобладании доли федеральных налогов[84], в регулировании федеральным законодательством границ налоговых ставок и формирования налоговой базы и так далее. Это доказывает слаборазвитость федеративных отношений и федеративной государственности в Российской Федерации.

Как известно, при назначении налоговой ставки приходится всегда ставить задачу: увеличение собираемости налогов, так как эти средства пополняют бюджет, из которого финансируются образование, здравоохранение, благоустройство территории, общественное строительство, охрана общественного порядка и окружающей среды, а с другой стороны также задачу - увеличение и укрепление налогооблагаемой базы.

Основными принципами налогообложения в демократическом государстве являются: всеобщность, справедливость, определённость, обеспечение достоверности, выбор надлежащего объекта налогообложения и однократность обложения. К критериям же общественной оценки системы налогообложения можно отнести:

простоту и доступность расчета каждого отдельного налога;

исключение его дублирования; простоту и экономичность его сбора;

законодательное его регламентирование;

пропорциональность налоговых сборов выгоде, которая взамен может быть предоставлена субъекту налогообложения (в том числе и субъекту федерации, в случае распределения между ним и федерацией долей взимаемого налога - Авт.);

равенство по доходам и правам налогоплательщиков, облагаемых равным налогом;

приемлемый размер общего налогового давления; равные налоги на равных по доходам налогоплательщиков и наоборот.[85]

Очевидно, что укреплению авторитета органов власти и доверия населения способствует «прозрачность» бюджета. Налогоплательщик должен знать не только все или не все он заплатил налоги, но и куда и как были потрачены эти средства.

Бюджетный федерализм предполагает наряду с другими полномочиями и предметами конституционного разграничения иметь договорное разрешение вопросов бюджета между субъектами Федерации и Федерацией, которое исключит разногласия, расхождения в его понимании представительной и исполнительной властями сторон. То есть система договорного разрешения проблем бюджетного федерализма должна найти отражение при разработке и заключении договора о сотрудничестве при разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области.

Контрольные вопросы:

1. Какова сущность бюджетного федерализма?

4. Характеристика федеральных, региональных и муниципальных финансов.

5. Основные принципы налогообложения в федеративном государстве. Соответствуют ли им принципы налогообложения в России.

Основные принципы формирования бюджета на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Каковы критерии общественной оценки системы налогообложения?