Тема 5

ГОСУДАРСТВО И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА

1. Понятие политической системы

Понятие системы в общенаучном понимании означает комплексный институт, включающий множество элементов, находящихся в отношениях друг с другом и образующих целостность, относительно самостоятельную и способную к саморегулированию. Система обладает структурированностью и сама определяет эту структурированность. Если система – это единство элементов и структуры, то структура – спо­соб упорядочения элементов.

В политической системе как комплексном суперинституте формируется и структурируется публичная власть, идет борьба за овладение государственной властью. Ее структура представляет собой внутренне присущие связи между такими элементами, как: государство, партии, общественные движения с присущей им идеологией, программами, лозунгами. Но это только один уровень элементов и системных связей.

Политическая система образует многоуровневую целостность элементов политической жизни – политических институтов, политического сознания, политической культуры и идеологии, политических технологий, политического участия граждан. В структуру политической системы входят несколько подсистем:

институционально-организационная (партии, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и др.);

функциональная (распределение функций, целей, задач, действий, обеспечение участия, разных форм волеизъявления, в том числе выборов и референдумов);

нормативно-регулятивная (нормотворчество, в том числе и законодательство, а также регулирование отношений с помощью норм морали, права, предписаний религии и др.);

информационно-коммуникативная (циркуляция информации, обмен опытом между членами общества);

идеологическая (политические идеи, теории, политико-правовая культура, ориентирующие на поддержание ценностей справедливости, свободы, равенства, солидарности, толерантности, демократии, безопасности, патриотизма).

Таким образом, политическая система включает в себя и такие системы как законодательная, партийная, избирательная, правовая системы, система законодательства и другие, которые являются предметом изучения юриспруденции, государствоведения.

Политическая система общества связана с неполитическими системами в обществе и с системой международных отношений. В свою очередь, по отношению к обществу как целостной системе, политическая жизнь выступает как ее часть, одна из подсистем общества, определяющая борьбу за политическую власть, взаимодействующая с социальной, экономической, этической, правовой, культурной подсистемами.

2. Научные подходы к анализу политической системы

Научные подходы к анализу политической системы формировались постепенно. В Древности и Средневековье впервые появилось понимание политики и государства как организма (Платон, Иоанн Солсберийский). В ХХ веке толчком к разработке проблемы политической системы стали труды А.А.Богданова и Л. фон Берталанфи – об общей теории систем; К.Шмитта – о политике как ассоциации и диссоциации социальных сил и политической системе как упорядочивающей институты, отношения, принципы организации общества, социальные, правовые и культурные нормы, традиции общества; Т.Парсонса – о роли политической системы в обеспечении интеграции, выработке и реализации общих целей.

Можно выделить следующие подходы к политической системе общества.

Системный подход. В исследованиях американского политолога Д.Истона политическая система представлена как саморегулирующийся и развивающийся организм, обладающий способностями реагировать на вызовы извне. Это – открытая  система, подверженная постоянному воздействию остальных систем общества (экономической, социальной, духовной). Под этим воздействием она вынуждена вырабатывать механизмы, реагирующие на возмущающие воздействия и тем самым адаптирующие ее к изменяющимся условиям. Адаптация приводит к изменению не только внутренней структуры (например, норм, объединений), но даже фундаментальных целей (разработке и принятию новых программ).

Политическая система имеет т.н. «входы», через которые в организм извне поступают импульсы в форме требований населения (территорий), и «выходы», через которые после обработки требований выдаются политические решения. Принятие сигналов и продуцирование решений обусловлены способом (режимом) реагирования системы на окружающую среду и на внутренние процессы. Политическая система помогает оптимально распределить материальные и духовные ценности, убедив граждан принять такое распределение как полезное и необходимое, тем самым предотвращая возможные конфликты в обществе (на отдельной территории). 

Функциональный подход. По мнению, американского политолога Г.Алмонда, разработавшего функциональный подход, политическая система представляет собой совокупность взаимодействий политического поведения разных субъектов, имеющая два уровня – институциональный (политические институты) и ориентационный (политическая культура). Сторонники данного подхода придают особое значение политической культуре, считая, что она играет определяющую роль в политической системе. Благодаря ей вырабатывается совокупность политических позиций и способов реагирования на определенные политические ситуации с учетом множественности интересов. Политическая система развивает популярные убеждения, взгляды, создает мифы, символы и лозунги, манипулирует ими для поддержания и усиления необходимой легитимности и эффективности власти. Она должна поддерживать баланс между осуществлением власти и ее ответственностью, пассивностью и активностью, создавая для политической системы возможности приспосабливаться к активным действиям граждан.

Выделяют и другие подходы, но во многих из них в той или иной мере используется системный и функциональный анализ. В частности, регулятивный подход предусматривает рассмотрение ком­плекса нормативного регулирования в целом (обычаев, традиций, прин­ципов, воззрений, норм права, морали, корпоративных норм и др.), а также их влияния на политическую жизнь; институциональный подход основан на выделении институтов, формирующих политическую систему (организацию) общества, и анализе ее структурных, институциональных и отчасти фор­мально-юридических сторон.

3. Субъекты политической системы

В состав политической системы входят субъекты непосредственно политические и косвенно политические. К первым относятся: государство в лице его некоторых органов и должностных лиц (глава государства, парламент, правительство, учреждения и лица при государственных органах, осуществляющие связи с общественностью, избирательные комиссии и др.), политические партии, общественно-политические движения, политически ориентированные общественные объединения. Ко вторым относятся некоторые государственные органы, которые сами по себе не вправе участвовать в политической борьбе за власть, но включаются в реализацию общей государственной политики (суды, правоохранительные и контрольные органы).

Кроме того, к ним относятся также неполитические общественные объединения, профсоюзы, религиозные объединения и конфессии, объединения предпринимателей, СМИ, которые в условиях демократии играют значительную роль в представительстве интересов, защите прав членов и групп общества и, таким образом, оказывают косвенное влияние на политику. Особое место среди таких субъектов занимает местное самоуправление. Являясь разновидностью публичной власти, местное самоуправление осуществляет властные полномочия. Вместе с тем, местное самоуправление – это деятельность прежде всего населения по решению собственных текущих вопросов жизнедеятельности. В силу этого, как считают некоторые исследователи, можно говорить о местном самоуправлении как об институте гражданского общества, который способен оказывать значительное влияние на политику.

4. Функции политической системы

Анализ субъектного состава политической системы тесно связан с выяснением ее функций. Понятие «функции» (functio латин. – исполнение) многозначно, но в теории государства и права для характеристики политической системы можно говорить о двух основных значениях. Данное понятие, во-первых, раскрывает роль политической системы общества в организации целенаправленных, скоординированных, стандартизированных (норматизированных), легитимных действий членов общества, формировании их отношения по поводу распределения ресурсов власти. Во-вторых, функция политической системы заключается в поддержании оптимального соотношения и взаимовлияния на территории государства в целом и территории локального местного сообщества таких переменных, как: а) общество и государство; б) основных сфер жизнедеятельности общества и государства – социальной (коммунально-бытовая, здравоохранение, охрана окружающей среды), духовной (образование, мораль, религия), экономической (агентно-профессиональная, производственная деятельность).   

Понятие функции политической системы наиболее разработано у Г.Алмонда. Он делит такие функции  на две базовых группы: 1) функции «ввода» и 2) «вывода». Соответственно выделяются четыре функции «ввода»: а) политическая социализация и привлечение к участию; б) артикуляция интересов (их обозначение а лозунгах, привлечение внимания к ним, их объяснение); в) агрегирование интересов (соединение их в программах, провозглашение в целях движения, партийных документах); г) политическая коммуникация (обмен информацией, опытом). Наряду с ними три функции «вывода»: а) разработка норм; б) применение норм; в) контроль за соблюдением норм. Функции «ввода» осуществляют в основном негосударственные институты, а функции «вывода», наоборот, в основном государственные органы.

В обобщенном виде все функции политической системы можно представить следующим образом:

внесистемные, направленные на взаимодействие с другими подсистемами общества (политическое представительство, целеполагание, интеграция, регуляция, коммуникация) и внутрисистемные (координирующие, воспитательные и инициативные);

регуляционные, экстракционные (мобилизационные), дистрибутивные (распределительные) и реактивные (классификация Д.Истона и Дж.Пауэлла).

Среди названных функций следует особо сказать о функции политического целеполагания, которая выступает как одна из определяющих. Она включает в себя разработку целей, задач, программ деятельности, прогнозирование и планирование мобилизации ресурсов, интеграции общества, регулирования режима социально-политической деятельности, распределения ценностей, легитимации публичной власти. В качестве субъектов целеполагания выступают такие элементы политической системы как органы государственной власти, политические партии и другие полугосударственные и негосударственные институты (общественные объединения, группы интересов, в том числе профсоюзы, объединения предпринимателей), а также в определенной степени религиозные объединения, СМИ, кооперативные организации и др.

Необходимо учитывать, что функции отдельных субъектов не совпадают по объему с функциями политической системы в целом. В целом же, политическая система создает условия для легитимной, законной, относительно «прозрачной» конкуренции и борьбы за власть разных субъектов, для участия граждан и объединений в представительстве своих интересов, оптимизации законодательного, избирательного, парламентского процессов.

5. Соотношение понятий «политическая

система» и «государство»

В понимании соотношения политической системы и государства, как и в трактовке данных понятий, сохраняются и спорные моменты, и противоречивые суждения. Если рассматривать государство в единстве его основных объективных компонентов и производных признаков, то оно, предстает более емким (широким) понятием, чем понятие «политическая система». Одновременно с этим, государство как совокупность властно-институциональных структур предстает только как отдельная составляющая часть политической системы, через элементы которой поддерживается связь с обществом. Хотя государство является важнейшей составной частью этой системы, входящей в нее как целостный сложный политико-правовой институт. Таким образом, в этом случае понятие государства как политической организации, включающей публичные властно-институциональные элементы, оказывается уже, чем понятие «политическая система».

Возникает очевидное противоречие: государство одновременно оказывается как бы и внутри политической системы, и выходит за ее рамки. Но это противоречие диалектическое: его не надо устранять (отрезать «бритвой Оккама»). Политическая система и государство – неразрывные политико-правовые категории, которые нельзя понять в отрыве друг от друга. Ведь  политическая (государственная) власть и взаимоотношения различных субъектов по ее завоеванию, удержанию и использованию являются системообразующими факторами для политической системы (Р.Т.Жеругов). Они отражают диалектику (противоречие) и синергетику (взаимодополнение, взаимопроникновение) формирования и функционирования общества, политического участия и представительства интересов социальных и этнонациональных групп, элит и других субъектов, действующих на различных территориях и в разнообразных жизненных сферах. Понятие «политическая система» показывает, как осуществляется связь двух основных объективных компонентов государства (территории и населения) с третьим основным – выделяющимся из общества властно-институциональным компонентом. В процессе политической борьбы в рамках политической системы данный третий компонент становится механизмом, формирующим взаимодействие территории, населения и социальной власти и воспроизводящим легитимную верховную власть. Такое взаимодействие находит свое выражение в понятии «форма государства», включающем в себя форму правления, форму государственного устройства и политический (государственный) режим.

Политическая система общества связывает и опосредует отношения территории и населения, участие их представителей вместе с публичной властно-институциональной организацией в политике. Таким образом, формируется взаимодействие частных интересов индивидов, коллективных интересов групп и общественных (социальных) интересов государства. Без такого понимания политической системы трудно выяснить, в свою очередь, как возникает государственное право, легализация и легитимация политической власти (ее узаконение и поддержка населением), представительство интересов, механизмы сдержек и противовесов, система национальной безопасности, избирательный процесс, партийная система и партия власти, социальное партнерство государства, профсоюзов и объединений работодателей, общественные палаты при губернаторах и Президенте России и многие другие связи и отношения.

6. Роль государства в политической системе

Роль государства в политической системе можно рассмотреть, с одной стороны, изучая влияние государства в целом на другие субъекты системы, а, с другой стороны, анализируя полномочия высших органов государственной власти (должностных лиц) – главы государства, парламента, правительства. Характеризуя в целом роль государства в политической системе, следует отметить, что формирование и поддержка правовых отношений «гражданин – общество – государство», «общественные корпорации – государство» осуществляется государством следующим образом.

1. Территориальный суверенитет и суверенитет государства в отношении населения позволяет ему формулировать на всей территории общие «правила игры» во всех основных жизненных сферах:

а) в социальной (естественно-антропологической) – общие минимальные стандарты в отношении охраны окружающей среды, здравоохранения, коммунального обслуживания, физкультуры и спорта, регулирования тарифов на энергоносители, санитарно-гигиенические нормы и др.;

б) в духовно-культурной сфере – общие стандарты в области образования, библиотечного дела, информатизации, для материальной и моральной поддержки духовной сферы, религиозных и культурных объединений, книгоиздания, отечественного кинематографа, театра и др. видов искусства, досуга детей и родителей, отношений в сфере «СМИ – зрители, читатели, слушатели» и др.;

в) в агентно-профессиональной (производственной и деловой) сфере – общие нормы гражданского оборота, трудовой деятельности и трудовых отношений, владения собственностью, использования собственности для экономической деятельности и др.

2. Суверенитет государства в отношении институционально-властных отношений, государственной политики позволяет обеспечивать монополию на легитимное насилие, создавать условия для охраны прав и свобод, национальной и государственной безопасности, используя:

а) административные ограничения, общее пространство безопасности и общие требования защиты и охраны прав субъектов политики, начиная от граждан и кончая государственными служащими и политическим деятелями и др.;

б) государственное антимонопольное регулирование, пресечение экономических преступлений, коррупции в экономической сфере, хозяйствующих субъектов и потребителей и др.; 

в) судебную защиту нарушенных прав граждан, хозяйствующих субъектов, всех физических и юридических лиц;

3. Центральное, доминирующее положение государства в системе политической власти дает ему возможность создавать равные условия для открытой легитимной борьбы за власть всех субъектов политики: граждан, политических лидеров и политической элиты, партий, общественных объединений, региональных и этнонациональных групп, групп интересов, сельского и городского населения, половозрастных, профессиональных групп и др. социальных групп и организаций, используя такие средства, как:

а) обеспечение законодательной базы, разработка организационно-методических материалов, финансирование избирательной кампании и выборов, подготовка и проведение референдумов, плебисцитов и др.;

б) регистрация политических партий, общественных и религиозных объединений, действующих в соответствии с законодательством, создание системы необходимых ограничений и запретов для экстремистских партий и других организаций, нарушающих правопорядок и др.;

в) изучение интересов, социального самочувствия граждан и юридических лиц, их политических установок с целью создания благоприятных условий для формирования движений и организаций, направленных на осуществление их общественной и политической активности и др.

Все эти отношения, во-первых, подлежат норматизации (их регулирование осуществляется нормами права); во-вторых, являются «сквозными», т.е. пронизывают все подсистемы общества и государства. Реализация таких отношений предотвращает распад общества и государства на отдельные локальные территории, национальные анклавы, корпоративные клики, теряющие связь с населением или же подчиняющиеся деспоту, олигархическим кланам, что приносит неисчислимые бедствия обществу и государству.

7. Роль высших органов государственной власти

в политической системе

Отмечая доминирующую и всеобъемлющую роль государства в политической системе, следует учитывать, что:

1) не все органы государственной власти непосредственно включаются в функционирование политической системы;

2) отдельные государственные органы, не включаясь непосредственно в функционирование политической системы на уровне борьбы за политическую власть и формирование основных направлений внутренней и внешней политики, тем не менее, будучи органами государства, реализуют его политику в разных жизненных сферах. Они проводят экономическую, социальную, культурную, правовую политику (министерства и ведомства), поддерживают национальную (государственную) безопасность, охраняют правопорядок и общественный порядок и др.;

3) наиболее активно и тесно интегрированы в политическую систему общества такие органы как глава государства (особенно в президентских республиках), парламенты, правительство, избирательные комиссии (прежде всего их руководящие органы и должностные лица), а также в федеративных государствах главы регионов и законодательные органы.

Глава государства, определяя основные направления внутренней и внешней политики и осуществляя общее управление государством, для реализации конкретных функций создает систему органов, учреждений и организаций. Так, Президент РФ для реализации своей политики формирует Государственный Совет РФ, Совет безопасности РФ, систему полномочных представителей главы государства в федеральных округах, субъектах Федерации, в высших органах федеральной государственной власти (Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ), а также различные комитеты, комиссии и общественные объединения (Комиссию по гражданству, Совет представителей религиозных конфессий; предполагается создание Общественной палаты и др.). При Президенте РФ действуют научные, научно-исследовательские и научно-технические структуры, занимающиеся экспертизой и разработкой государственных программ, законопроектов, подготовкой кадров для государственного аппарата и др. Большую роль в организационно-техническом обеспечении деятельности Президента РФ играют его Администрация, Канцелярия, институт помощников и советников и другие органы.

Необходимость такого разнообразного аппарата отчасти объясняется тем, что глава государства в РФ наделен так называемыми дискреционными (скрытыми) полномочиями. Дискреция возникает при закреплении довольно широких полномочий при одновременном отсутствии конкретного описания ситуаций, обстоятельств и процедур. Это оставляет Президенту простор для применения в сложных ситуациях таких дискреционных полномочий, а разнообразная система органов обеспечивает их реализацию, способствуя оптимальному и эффективному функционированию политической системы общества.

В политической системе общества важную роль играют также парламенты государств, которые формируются по результатам волеизъявления народа в форме выборов по мажоритарной (одномандатной и многомандатной) и (или) пропорциональной системам. Политические партии, победившие на выборах, формируют в парламенте партийные фракции и таким образом непосрдственно включаются в систему публичных властно-институциональных институтов, разрабатывают и принимают законы, осуществляют некоторые контрольные функции, представляют интересы избирателей.

Правительства, министерства и ведомства реализуют требования законодательства в сфере социальной, культурной, экономической политики, правовой охраны жизни и деятельсности граждан, объединений, хозяйствующих субъектов, обеспечивают правопорядок, необходимый для волеизъявления народа (выборов, референдумов).