Тема 18

ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

1. Правотворчество и его виды

Правотворчество – это деятельность компетентных органов по принятию (изданию, изменению или отмене) норм права. В прошлом такие нормы в основном «творило» непосредственно общество (правовые обычаи, которые и сегодня сохраняют определенное значение). В странах англосаксонской правовой системы значительная юридическая сила решениям по конкретным судебным и административным делам (юридические прецеденты).

Однако в современных условиях такая деятельность осуществляется преимущественно органами государственной власти и местного самоуправления. В условиях демократического государства в принятии решений, имеющих правовую силу, участвует и народ. С этой целью проводятся референдумы (например, Конституция РФ была принята на референдуме 12 декабря 1993 г.). Кроме того, правовые акты могут издаваться и негосударственными организациями. В частности, политические партии, общественные движения или профсоюзы могут принять решение, обязательное только для своих членов.

В теории права выделяют следующие признаки правотворчества:

субъектами правотворчества могут, как правило, компетентные органы, или сообщество, приобретающее черты органа власти (общее собрание членов организации, делегаты съезда партии, сход жителей, референдум граждан), право которых регулируется законом либо Уставом организации;

это всегда активная деятельность, результатом которой является либо конкретный правовой акт, либо нормативный договор, а также правовой обычай, судебный либо административный прецедент;

правотворчество осуществляется с соблюдением определенных процедур, которые документами (Регламентом Государственной Думы РФ, Московской областной Думы, Регламентом Совета депутатов муниципального образования; аналогичные нормы содержат и уставные документы других организаций;

правотворчество является предпосылкой юридической практики, т.е. деятельности по реализации нормы права;

эффективность правотворчества, в том числе и качество устанавливаемых норм права в значительной степени говорит о характере государственного (политического) режима; если в результате правотворчества создана противоречивая система права, включающая противоречия и содержащая пробелы, государство не может рассчитывать на правомерное поведение своих граждан, организаций и других лиц.

Таким образом, можно говорить о классификации основных видов правотворчества, в зависимости от:

а) субъектов – непосредственное правотворчество народа, осуществляемое в ходе референдума (схода граждан); правотворчество государственных органов или их должностных лиц; правотворчество органов местного самоуправления или их должностных лиц; корпоративное правотворчество – например, на предприятии, в учреждении и организации; правотворчество общественных организаций, политических партий и т.д.:

б) юридической силы нормы права – конституционное законотворчество, текущее законотворчество, подзаконное нормотворчество и др.

2. Общие принципы правотворчества

Правотворческая деятельность должна соответствовать определенным принципам. Среди которых необходимо назвать следующие:

научность – подготовка нормативных актов должна иметь системный и комплексный характер, включая всесторонний анализ причин и последствий принимаемых решений, социально-экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей развития общества и др. факторов; в нашей стране в современных условиях важно учитывать, например, влияние той или иной новой нормы праа на рост коорупции в государстве и т.д.;

законность – любая новая норма права не должна противоречить действующему правовому акту большей юридической силы; процесс правотворчества должен осуществляться также с соблюдением требований правотворчества;

профессионализм – лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать не только определенными знаниями о правилах правотворчества, но и обладать определенными навыками подготовки и принятия правовых решений;

демократизм, что предполагает либо непосредственное участие граждан в издании правовых норм, либо степень учета их интересов в издаваемых нормах права;

открытый и публичный характер правотворческой деятельности. О важности данного принципа свидетельствует то, что законодательством большинства стран установлена конституционная норма, предусматривающая, что законы вступают в юридическую силу только после их обнародования (опубликования). Это требование прежде всего распространяется на те акты, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такие акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В отдельных случаях может быть предусмотрена и такая форма как проведение публичных слушаний. Так, в деятельности парламентов и представительных органов муниципальных образований ряда стран обязательными являются публичные слушания перед принятием бюджетных документов, программ социально-экономического развития отдельных территорий и т.д.

3. Понятие законотворчества

Законотворчество (законодательная деятельность) – это одна из наиболее важный частей не только правотворческой деятельности, но и в целом реализации государственной власти. Законотворчество имеет особое значение в процессе формирования правового государства, т.к. от того, насколько успешно и качественно формируется система права, во многом зависит и эффективность реализации правовых норм.

В связи с тем, что в истории акты высшей юридической силы – законы принимались различными субъектами, такие субъекты законотворчества осуществляли свою деятельность в условиях разных форм правления и государственного устройства, государственных режимов, понятие «законотворчество» меняло свое содержание. Это могла быть деятельность монарха, решения которого имели юридическую силу закона. В условиях, например, России начала ХХ века в процессе законотворчества наряду с Императором активное участие начал принимать первый парламент – Государственная Дума и Государственный Совет

В современных условиях, если речь идет о демократических государствах, законотворчество – это в основном деятельность законодательных органов (парламентов) государства. Хотя, учитывая, что процесс законотворчества представляет собой совокупность сложных и объемных процедур, на отдельных его стадиях принимают участие и другие субъекты: правительство, предлагая свои законопроекты, население, участвуя в обсуждении наиболее важных проектов законов (например, конституций), глава государства, подписывая принятый закон и др.

Свои особенности имеет процесс законотворчества в федеративных государства, где наряду с общегосударственными законами (в России – федеральными) возможна практика принятия законов отдельных субъектов (в США – штатов, в ФРГ – земель и др.). В этом случае обычно в основном законе государстве устанавливается четкое разграничение, какие общественные отношения регулируются федеральными, а какие – региональными законами.

В частности, в ФРГ предусмотрена исключительная и конкурирующая законодательная компетенция. В рамках первой закрепляется исключительная законодательная компетенция Федерации и отдельные земли вправе осуществлять законотворчество в этой сфере только в том случае, если они специально управомочены на это федеральным законом. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли осуществляют законотворчество в том случае, если в данной сфере Федерации не реализует свою законодательную компетенцию.

4. Основные стадии законодательной деятельности

Как правило, основными стадиями законодательной деятельности в современных условиях являются:

1) законодательная инициатива – инициирование субъектами, установленными законодательством страны, предложения о принятии конкретного закон или закона об изменениях и дополнениях уже в действующий закон. В соответствии. Например, с ч. 1 ст. 104 Кон­ституции РФ такое право законодательной инициативы по принятию Федерального закона принадлежит Президенту РФ, Совету Федера­ции, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховно­му Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по предметам их ведения; законодательная инициатива оформляется в виде представленного законопроекта, а также обоснования необходимости его рассмотрения и принятия;

2) обсуждение проекта закона – осуществляется компетентным органом; в нашей стране такое обсуждение первоначально начинается в профильных комитетах парламента и только после этого выносится на пленарное заседание парламента в первом чтении; в практике разных государств обсуждение законопроекта имеет несколько этапов (чтений). Как правило, это три чтения, хотя, например, в нашей стране принятие государственного бюджета предусматривает четыре чтения. В первом чтении проект (или один из предложенных проектов) принимается за основу (концептуально), после чего начинается внесение поправок; во втором – вносятся поправки различными комитетами, депутатскими фракциями, депутатами; в третьем – закон принимается в окончательном варианте;

3) если в государстве законодательную деятельность осуществляет двухпалатный парламент, предусмотрено одобрение принятого закона второй палатой;

 4) подписание принятого и одобренного закона главой государства; в отдельных государствах предусмотрено право главы государства наложить вето (отклонить закон и направить его для доработки в парламент);

5) опубликование закона в официальном издании государства.

В отдельных случаях могут быть предусмотрены дополнительные процедуры: всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов, публичные или парламентские слушания, а принятие закона о внесении изменений в главы 1, 2 и 9 Конституции РФ, например, предусматривает порядок общего пересмотра конституции и принятия новой конституции государства.

5. Законодательная техника

Законодательная техника – это, по мнению Г.С.Прокофьева и Б.В.Чигидина, «совокупность методов придания законопроекту оптимальной языковой формы, логической структуры и достижения научной истинности его содержания, а также практическая деятельность по их использованию». В такой деятельности важное значение приобретают правила, средства и приемы обработки правового материала, его систематизации, интеграции и дифференциации, логического осмысления и изложения в виде нормативного правового акта (закона) в соответствии с целью законодателя.

Оптимизация законодательной техники необходима для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Такая техника включает конкретные правила:

языковые правила – это лингвистические, терминологические, синтаксические и стилистические правила, которые позволяют избежать языковой недостаточности и языковой избыточности, приводящим к противоречивости толкования норм права, их двойственности и др. требования, которые предполагают использование официального делового стиля, ясности изложения, экономии текста, правильного употребления терминов и др. 

правила оформления законодательного акта предполагают определенные требования к преамбуле (она должна содержать общую идеи закона, разъяснения специфики и характера принимаемого закона, здесь возможно некоторое отступление от официального делового стиля) и рубрикации (разделение закона на составные части в соответствии с логической структурой акта: на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы в строго последовательности);

логические правила – предполагают использование законов и принципов логики: непротиворечия, исключенного третьего, тождества и др.; это направлено на избежание логических ошибок как главных требований к закону, которому должны быть подчинены все остальные правила;

гносеологические правила – это адекватное отражение в законе объективной действительности в целях недопущения в  тексте закона несуществующих в действительности фактов.

Законодательная техника – это разновидность юридической техники – совокупности средств для выработки и систематизации нормативных правовых актов для повышения их эффективности.