Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ 41 - Вісник (Комзюк А.Т.)

Історія становлення державної контрольно-ревізійної служби в україні

Контроль – це один із найважливіших складових елементів державного управління, він є одним з основних факторів, який дисциплінує поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі, це те, що робить «прозорим» для суспільства діяльність держави, а для держави – внутрішньосуспільні відносини, стан роботи окремих державних та інших утворень тощо [1, с. 5]. Це також і функція управління, що полягає в перевірці дотримання принципів законності, виявленні відхилень розміру фактичних параметрів керованої системи від нормативів, які служать критеріями оцінки; у визначенні заходів для усунення відхилень і запобігання причинам їх виникнення надалі.

Фінансовому контролю, як і контролю взагалі, властиві систематичність, цілеспрямованість, всебічний аналіз інформації про фактичний стан на об’єкті. Водночас він служить інтегруючим засобом перевірки загальної скерованості управління і разом з тим спрямований на перевірку досягнення кінцевого результату управлінської діяльності на відповідних об’єктах контролю .

Зарубіжний досвід свідчить про те, що в кожній країні існує низка державних органів, на які покладена функція державного контролю. Так у: Великій Британії – Державна контрольна палата ( Національний офіс аудиту), Канаді – Апарат Генерального контролера, Угорщині – Державна Рахункова палата, Індії – Служба Генерального інспектора і ревізора Депаратаменту ревізій і рахівництва Міністерства фінансів, Фінляндії – державні ревізори, Російській Федерації – Рахункова палата при Державній Думі.

 Вивчивши праці багатьох фахівців, можна скласти орієнтовну схему етапів розитку ДКРСУ.

Імператорський період

 За часів правління Миколи ІІ (1894–1917) державний контроль діяв і в умовах капіталізму, і в умовах нової політичної ситуації першої російської революції. У жовтні 1905 р. було створено Раду Міністрів і розпочато розробку проекту перебудови державного контролю з урахуванням поділу влади на законодавчу та виконавчу. Пост держаного контролера увійшов до складу Ради Міністрів. Проте війна, що розпочалася у 1914 р., зупинила процес реформування державного фінансового контролю до 1917 р., і все ж контроль залишився важливим інструментом держаного управління. Так, за розписом балансового зведення доходів і видатків за 1915 р., асигнування на державний контроль становили 13 972 тис. крб., або 0,004\% загального обсягу видатків бюджету.

 Наслідком Лютневої революції 1917 р. стало усунення монархічнохї влади в Росії. Тимчасовий уряд О. Керенського розглядав держконтроль як відомство, призначене боронити казну від зайвих витрат, що обумовило розширення його повноважень. У червні 1917 р. відбувся І-й Всеросійський з’їзд службовців держаного контролю, на якому було визначено основні принципи його подальшого реформування: децентралізація та колегіальність; незміннність вищих принципів керівних посадових осіб контрольного органу; впровадження попереднього розгляду та погодження кошторисів; самостійність у призначенні фактичної ревізії; розширення прав щодо адміністративного впливу на порушників; встановлення чинності ревізійних постанов на рівні судових рішень тощо.

У березні 1917 р. в Україні створено Тимчасовий уряд, який в основному зберіг управлінський апарат царської Росії. У губерніях, повітах і волостях функціонували відповідні контрольні палати Державного контролю, і така стурктура проіснувала в Україні до встановлення радянської влади, тобто до 1919 р.

Диктатура пролетаріату

Після Жовтневої революції 1917 р. радянська влада започатуквала повну перебудову системи державного контролю в Росії. В листопаді 1917 р. Всеросійський Центральний Виконавчий Комітет (ВЦВК) і Рада Народних Комісарів (РНК) затвердили Положення про робочий контроль. Декретом від 5 грудня 1917 р. створено Народний комісаріат Державного контролю, на який покладено обов’язки щодо перевірки виконання державного бюджету, нагляду за станом державного господарства та роботою державного апарату. Крім виконання документальних ревізій, державний контроль був уповноважений складати висновки до проектів кошторисів, господарсько-заготівельних планів, договорів, технічних проектів і проектів ціноутворення, а також перевіряти платіжні документи до моменту їх оплати.

У січні 1918 р., в умовах конфіскації поміщицьких земель, націоналізації промисловості, транспорту і зовнішньої торгівлі, РНК ухвалено Декрет «Про центральну контрольну колегію та місцеві обліково- контрольні колегії та комісїі», яким ліквідовано старі органи державного контролю, а на місцях засоновано контрольні комісії, членів яких обирали службовці та робітники об’єктів контролю.

Загальне керівництво контрольною діяльністю здійснювала Центральна колегія державного контролю, підпорядкована ВЦВК. Зазначені органи були уповноважені контролювати не тільки законність і правильність проведених видатків, а й перевіряти доцільність здійснення таких фінансових операцій.

Декретом Тимчасового робітничо-селянського уряду України від 29 січня 1919 р. в Харкові утворено Народний комісаріат державного контролю УСРС, проте його функціонування було перервано у зв’язку з вторгненням в Україну білогвардійських військ під командуванням А. Денікіна.

У березні 1919 р. Народним комісаром державного контролю призначено Й. Сталіна, а контролюючому відомству надано право здійснювати нагляд за діяльністю всіх народних комісаріатів, їхніх відділів на місцях і взагалі всіх органів радянської влади.

На практиці підприємства та установи підпадали під велику кількість перевірок і обстежень різних контролюючих організацій. У 1930 р. з метою розширення сфери нагляду за витрачанням державних коштів, особливо на госпрозрахункових підприємствах, а також скорочення надто великої кількості контрольних органів і здешевлення державного контролю Держфінконтроль розформовано, а його функції знов передано ЦКК-НКРСІ.

Робітничо-селянська інспекція складала висновки за звітами про виконання держаного бюджету СРСР, проводила перевірки роботи Наркомату фінансів, його органів і господарських організацій, проте не здійснювала систематичних документальних ревізій.

Напередодні війни

У 1934 р. ЦКК-НКРСІ ліквідовано, а на її базі створено дві окремі структури – Комісію партійного контролю при ЦК ВКП(б) і Комісію радянського контролю при РНК СРСР з відповідними органами на місцях. Завданням Комісії радянського контролю було попередження та виявлення зривів виконання постанов і розпоряджень РНК СРСР. За невиконання рішень уряду Комісія радянського контролю мала право накладати на винних дисциплінарні стагнення та притягати їх до кримінальної відповідальності через органи прокуратури. В апараті Комісії було організовано фінансову групу з нагляду за діяльністю Наркомфіну та банків.

Докорінна перебудова відбулася з прийняттям постанови ЦВК і РНК СРСР від 23 жовтня 1937 р., згідно з якою замість фінансово-бюджетної інспекції, яка підпорядковувалася місцевим фінансовим органам, утворено Контрольно-ревізійне управління (КРУ) Народного комісаріату фінансів СРСР і його республіканські місцеві органи на засадах повної централізації та суттєвого розширення повноважень. На КРУ покладалися завдання щодо охоплення постійними документальними ревізіями стану виконання республіканських і місцевих бюджетів, а також фінансово-господарської діяльності бюджетних установ і господарських організацій. КРУ та його органи отримали право безпосередньо пред’являти ревізованим установам і підприємствам обов’язкові для них вказівки щодо усунення виявлених недоліків і порушень фінансової дисципліни. В цей період запроваджується обов’язкова реєстрація і затвердження у фінансових органах штатів установ і організацій, ставок та фондів заробітньої плати, кошторисів господарських витрат на утримання апаратів управління. Завдяки цим заходам підвищився авторитет фінансових органів та контрольно-ревізійного апарату в суспільстві.

У роки другої світової війни Україна була окупована німецько-фашистськими загарбниками, на її території точилися запеклі бої, більшість установ і організацій, у тому числі і Наркомат фінансів, було евакуйовано. Архівні документи про діяльність фіноргів, міських і районних контролерів-ревізорів контрольно-ревізійного управління Народного комітету фінансів СРСР по окремих регіонах України під час Великої Вітчизняної війни, на жаль, не збереглися.

У вересні 1940 р. з метою централізації оперативного адміністративно-фінансового контролю на базі ліквідованих Комісії радянського контролю та Головного військового контролю створено нову установу – Народний комісаріат державного контролю СРСР з відповідними органами в республіках. З 1940 р. і до початку Великої Вітчизняної війни Наркомат держконтролю СРСР очолював Л. Мехліс. У роки війни відомство досліджувало питання підсилення режиму економії, постачання населенню продуктів харчування, мобілізації резервів підприємтв на забезпечення потреб фронту, викорінення розкрадання та марнотратства.

Напрями контрольно-ревізійної роботи були різноманітні, а завдання –відповідальні. Їх виконання вимагало від ревізорів, як і сьогодні, універсальних знань економіки і технологічних процесів, професійного хисту щодо методів викриття шахраїв, розкрадачів майна і грошових коштів.

Невеликий за чисельністю апарат контрольно-ревізійного управління здійснював перевірки у наступних сферах діяльності:

– стан збереження грошових коштів і товарно-матеріальних цінностей в окремих галузях народного господарства;

– правильність нарахування і своєчасність виплати заробітної плати;

– правильність нарахування сільгоспподатку та інших податків з населення;

– правильність використання і збереження коштів у сільських і селищних Радах депутатів трудящих;

– ревізії роботи обласних фінансових відділів по складанню і виконанню місцевих бюджетів, а також перевірки роботи апаратів Головних контролерів-ревізорів контрольно-ревізійного управління;

– правильність тарифікації вчителів;

– ефективність та правильність витрачання валютних коштів;

– робота централізованих бухгалтерів;

– фінансово-господарська діяльність окремих раднаргоспів, міністерств, відомств, бюджетних організацій;

– ефктивність використання державних коштів на поставку художніх та документальних фільмів;

– правильність застосування закупочних і розрахункових цін при закупівлі споживчою кооперацією лишків сільськогосподарських продуктів у населення.

Повоєнні роки

У березні 1946 р. у зв’язку з реорганізацією державного управління Народний комісаріат державного контролю СРСР перетворено на Міністерство державного контролю СРСР, яке знов очолив Л. Мехліс. Для виконання покладених завдань Міністерству було надано право проводити ревізії та перевірки виробничо-господарської діяльності в усіх міністерствах, відомствах та їхніх органах на місцях; безперешкодно оглядати виробничо-складські і службові приміщення; вимагати надання пояснень, довідок і копій планових, звітних та інших документів; давати обов’язкові вказівки щодо усунення виявлених порушень тощо.

Наступний контроль проводився шляхом проведення ревізій стану збереження коштів і майна та перевірки бухгалтерських записів, первинних документів і звітних даних. Міністерство було уповноважене накладати на винних посадових осіб грошові стягнення у розмірі заподіяних державі збитків, але не вище тримісячної суми заробітної плати (по 25\% щомісячнного утримання з поточної зарплати або на майно) посадової особи. У травні 1949 р. з метою підвищення авторитету держаного контролю для керівних і відповідних працівників Міністерства державного контролю СРСР введено персональні звання .

Постановою Ради Міністрів СРСР від 3 травня 1956 р. місцеві органи контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів СРСР передано у відання міністерств фінансів союзних республік, а постановою Ради Міністрів УРСР від 28 травня 1956 р. у складі Міністерства фінансів УРСР утворено Контрольно-ревізійне управління. До структури КРУ Мінфіну УРСР входило 4 сектори (1 – ревізій місцевих бюджетів і фіноргів; 2 – ревізій підприємств та господарських організацій; 3 – ревізій установ, що перебувають на республіканському бюджеті; 4 – сектор організаційно-інструкторської роботи ) штатною чисельністю 50 працівників.

Наприкінці 60-х – на початку 70-х років силами контрольно-ревізійного апарату Міністерства фінансів УРСР щорічно проводилося близько 12 тис. ревізій і перевірок, зокрема 350 комплексних ревізій виконання бюджетів областей.

«Хрущовська відлига»

Період з жовтня 1964-го по квітень 1985-го увійшов в історію під назвою «застій». Щодо контрольно-ревізійної служби, то вона про нього і гадки не мала – кому-кому, а їй роботи вистачало. Щорічно проводилося 11–21 тис. ревізій і перевірок, або всередньому 10–16 на одного працюючого.

У грудні 1965 р. з метою активнішого залучення громадськості до наглядової діяльності органи партійно-державного контролю перетворено на органи народного контролю, масовою ланкою яких стали комітети, групи і пости народного контролю, уповноважені здійснювати систематичний контроль за виконанням держпланів і завдань.

Проте аналіз звітних даних про роботу контрольно-ревізійного апарату у 1978–1992 рр. свідчить про поступове зниження її ефективності. Особливо воно стало помітним у роки горбачовської перебудови. По-перше, рівень укомплектованості кадрів знизився з 95 до 78\%, а центральний апарат контрольно-ревізійного управління скоротився з 50 до 18 чоловік.

Пояснюється таке становище багатьма причинами. Не в останню чергу-частою зміною міністрів фінансів.

По-друге, довгі роки не планувалися і не проводилися ревізії виконання місцевих бюджетів областей. Міністрам – «тимчасовикам», на жаль, було не до цього.

По-третє, з впровадженням у народне господарство ринкових відносин, появою великої кількості комерційних структур і банків, а також спільних підприємствз з більш високим рівнем оплати праці економістів, головних бухгалтерів, почався процес відтоку кваліфікованих кадрів із системи контрольно-ревізійного управління.

По-четверте, багато перевірок працівники контрольно-ревізійного управління здійснювали разом з представниками органів Комітету народного контролю УРСР, ліквідація якого у 1990 р. також знизила кількісні і якісні показники ревізій і перевірок.

За час існування контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів України (1956–1992 рр.) у цілому проведено понад 522 тис. перевірок, які дали змогу виявити факти незаконних видатків, недостач та привласнень коштів і матеріальних цінностей в сумі 2620 млн крб. Із зазаначеної суми було відшкодовано 640 млн крб, донараховано і стягнуто платежів до бюджету близько 15 млн крб.

Кінець століття

У травні 1991 р. V сесією Верховної Ради СРСР разом із законами, пов’язаними з ринковою економікою, ухвалено Закон про Контрольну палату СРСР, яка отримала статус вищого органу фінансово-економічного контролю за виконанням союзного бюджету, використанням союзного майна, грошовою емісією, використанням кредитних і валютних ресурсів, золотого запасу, алмазного фонду, а також за витрачанням коштів союзного бюджету з погляду їхньої законності. Після проголошення Україною Акту про незалежність, настала черга реорганізації Контрольно-ревізійного управління Мінфіну. І 26 січня 1993 р. ВРУ ухвалила Закон «Про державну Контрольно-ревізійну службу України».

Структурно Державна контрольно-ревізійна служба стала виглядати так:

Головне контрольно-ревізійне управління України, підпорядковані йому контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійні підрозділи (відділи, групи у районах, містах і районах у містах ), які є фінансовими органами і діють при Міністерстві фінансів України [2, ст. 3].

За період з жовтня 1997 по грудень 1999 р. було підготовлено і затверджено низку важливих нормативних документів щодо поліпшення фінансового контролю в країні, здійснення якого проходить у складних умовах. Економічна криза, неспроможність існуючої бюджетної системи забезпечити фінансування найневідкладніших заходів (виплата заробітної плати, пенсій, стипендій), інфляція і невпинне зростання цін, повільне скорочення державних боргів перед населенням та іноземними інвесторами, наявність тіньової економіки та інші обставини вимагають від контрольно-ревізійної служби нових орієнтирів і підходів. Тому в березні 1999 р. колегією Головного контрольно-ревізійного управління розроблено і прийнято важливий довгостроковий документ – Концепцію розвитку державної контрольно-ревізійної служби України, в якому визначено пріорітети та першочергові дії щодо підвищення ефективності роботи Державної контрольно-ревізійної служби [7, с. 102].

За поданням правоохоронних органів контрольно-ревізійними підрозділами проведено 35 тис. ревізій і перевірок, результати яких дали підстави для порушення 25 тис. кримінальних справ та засудження 7 тис. посадових осіб.

Список літератури: 1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. – К.: Преса України, 1997. – 80с. 2. Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні: Закон України від 26.01.1993 р. №2939-ХІІ // ВВР України. – 1993. – №13. – Ст. 110. 3. Про відновлення платоспроможності боржника або виднання його банкрутом: Закон України від 14 травня 1992 року. № 2343-ХІІ. 4. Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи: Указ Президента України від 27.08.2000. №1031/2000.// Відомості Верховної Ради України. – 2000. 5. Про аудиторську діяльність: Закон України від 22 квітня 1993 р.// ВВР України. – 1993. – №23. – С. 2–13. 6. Положення Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні: Постанова Кабінету Міністрів України від 5.07.1993 р., № 515// Урядовий Кур’єр. – 1993. 7. Основні завдання державної контрольно-ревізійної служби в Україні на 2000–2004 роки (Стратегія діяльності ДКРСУ) 6 Затв. Наказом Мінфіну України від 31.05.2000р., № 118 // Довідник працівника державної контрольно-ревізійної служби. – К.: ДІЯ, 2001. – С. 101–106. 8. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: Дис…. д-ра юрид. наук. – К., 1999. – 390с. 9. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: Дис…. д-ра юрид. наук. – Х., 2003. – 412с. 10. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні: Дис.… д-ра юрид. наук. – Ірпінь, 2002. – 455с.

Надійшла до редколегії 05.04.08