§ 4.  правовые проблемы осуществления  гражданского контроля над вооружёнными силами российской федерации и их строительством

В демократических  правовых государствах, к которым в соответствии со статьёй 1 отечественной Конституции относится  Российская Федерация,  важное место в обеспечении военной безопасности занимает гражданский контроль над военной организацией. Необходимость гражданского контроля над военной организацией закреплена на международно-правовом уровне в  документах, подписанных с участием  Российской Федерации. 

Так, Парламентская Ассамблея СБСЕ на своей сессии в Вене 4–8 июля 1994 года приняла резолюцию «Политические вопросы и безопасность»,  пунктом 59 которой была подчёркнута необходимость создания и принятия Кодекса поведения для цивилизованного использования вооружённых сил и демократического контроля за этим, обеспечения гармоничного контроля за вооружениями как на региональном, так и на более широком уровне.  Пунктом 71  этой резолюции  указано, что  система стандартов СБСЕ должна включать международные правила осуществления демократического контроля над вооружениями[62].

На Будапештской встрече  на высшем уровне  6 декабря 1994 года главы государств и правительств государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе приняли «Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности», в котором излагаются принципы, определяющие роль вооружённых сил в демократическом обществе[63]. В указанном  Кодексе закреплена норма о демократическом, политическом контроле над вооружёнными силами, который  является элементом  безопасности и стабильности и призван способствовать интеграции вооружённых сил государств – участников СБСЕ в  гражданское общество. 

Определённый опыт в осуществлении гражданского контроля над военной организацией государства имеется и в ряде стран СНГ.  В большей степени это относится к Украине,  единственной из всех стран СНГ имеющей действующий закон, регулирующий вопросы гражданского контроля над силовыми структурами государства. Так, парламентом (Верховной Радой) Украины в 2003 году был принят закон «О демократическом гражданском контроле над военной организацией и правоохранительными органами государства»[64]. В соответствии с указанным законом на должность министра обороны и другие руководящие посты в вооружённых силах Украины и воинских формированиях, а также в правоохранительных органах могут назначаться гражданские лица.   Для осуществления контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере национальной безопасности, обороны и правоохранительной деятельности введена должность представителя Верховной Рады Украины по делам защиты прав военнослужащих.

В других государствах – участниках СНГ, кроме Российской Федерации реальных попыток законодательного закрепления обязательности государственного контроля над военной организацией государства ещё не предпринималось.

Рассмотрим взгляды ведущих российских  военных учёных и специалистов на проблему состояния  в Российской Федерации гражданского контроля над Вооружёнными Силами.

Доктор юридических наук А. В. Кудашкин считает, что поскольку история России не знает аналогов системы гражданского контроля, то целесообразно использовать положительный зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений в данной области. По его мнению, непосредственной деятельностью по осуществлению контроля за исполнением прав и свобод военнослужащих в России должен заниматься парламентский уполномоченный по делам военнослужащих,  как, например, установлено в  Федеративной Республике Германии[65].

Так, основным   законом (конституцией)   ФРГ    закреплена норма (ст. 45b), что для защиты основных прав военнослужащих  в качестве вспомогательного органа Бундестага при осуществлении парламентского контроля назначается уполномоченный Бундестага по обороне (омбудсмен)[66].   Его  полномочия установлены законом ФРГ от 16 июня 1982 г. «Об Уполномоченном Бундестага по обороне», в соответствии с которым омбудсмен по обороне вправе действовать по собственному усмотрению, если ему становятся известны факты нарушения основных прав военнослужащих. Военнослужащим бундесвера разрешается напрямую, минуя своих непосредственных начальников, обращаться к уполномоченному Бундестага по обороне с петициями (жалобами) на ущемление их законных прав. Уполномоченный Бундестага по обороне вправе в любое время и без предварительного предупреждения посещать войска, штабы, другие объекты и административные учреждения германской армии, требовать предоставления интересующей его информации. Министр обороны ФРГ обязан сообщать ему обо всех серьёзных происшествиях в войсках[67].

С мнением А. В. Кудашкина солидарна и председатель общественного объединения «Граждане за национальную безопасность» М. М. Осипова, которая предлагает принять Федеральный закон «О парламентском (государственном) уполномоченном по делам военнослужащих», где целесообразно определить статус указанного уполномоченного должностного лица, учредить при нём консультационный совет из представителей гражданского общества и определить их основные функции[68].

Однако позицию А. В. Кудашкина и М. М. Осиповой о необходимости использования германского опыта правового регулирования гражданского контроля над военной организацией государства разделяют далеко не все. 

По мнению доктора юридических наук В. А. Золотарёва  система контроля над армией в нашем государстве была достаточно надёжной ещё в советский период.  Тогда контроль над Вооружёнными Силами СССР осуществлялся по следующим трём основным направлениям:

1) политический контроль – по линии политорганов, через партийные, комсомольские и профсоюзные организации, которые надёжно курировало Главное военно-политическое управление СА и ВМФ, работавшее на правах отдела ЦК КПСС;

2) административный контроль – по командно-административной линии осуществлял отдел административных органов ЦК КПСС;

3)   правовой контроль – по линии военной прокуратуры и органов госбезопасности[69].

В  ранее действовавшем Законе  Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. № 3531-1 «Об обороне» было закреплено (абз. 12 ст. 2), что гражданский контроль за расходами на оборону и деятельностью Минобороны России в объёме, не ограниченном законом, является составной частью организации обороны[70]. Однако  при принятии Федерального закона «Об обороне»  в ныне действующей редакции (от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ)   понятие «гражданский контроль»  было утрачено.  В статье 2 этого закона (организация обороны)  лишь указывается, что составной частью организации обороны является «финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации»[71]

Проведённый нами анализ ныне действующей отечественной нормативной правовой базы показывает,  что сегодня ни в одном из законов либо подзаконных нормативных правовых актов  не только не закреплено юридическое содержание термина «гражданский контроль», но и вообще отсутствует упоминание о таковом. До настоящего времени пока нет и специального федерального закона, регламентирующего вопросы гражданского контроля в военной области. Именно этот пробел в законодательстве пытаются  восполнить отдельные депутаты российского парламента.  Так,  депутатами Государственной Думы Российской Федерации А. Г. Арбатовым, Н. М. Безбородовым, Э. А. Воробьёвым,  Е. А. Зеленовым,    Е. Г. Зяблицевым,  Л. Я. Рохлиным,     М. С. Сурковым, А. И. Ярошенко был подготовлен проект федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации», который был   представлен к рассмотрению Государственной Думой ещё 3 июня 1997 года,  однако в силу ряда причин указанный  законопроект  так и  не был принят.

Следует отметить, что предложенный законопроект не был свободен от недостатков. Отдельные его положения  носили явно популистский характер.  Например, законопроектом предлагалось передать в  исключительную компетенцию уполномоченным гражданским должностным лицам и органам государственной власти Российской Федерации не только  выработку военной политики государства, но и решение вопросов военного строительства, порядка и правил использования Вооружённых Сил, других войск и военизированных формирований, а на органы военного управления возложить только ответственность за профессиональное исполнение принятых  гражданскими должностными лицами решений.

Думается, что если Генеральный штаб Вооружённых Сил Российской Федерации и другие органы военного управления, как предлагалось в законопроекте,   отстранить от участия в разработке вопросов военного строительства, а также порядка использования военной силы, то из-за отсутствия необходимой военной подготовки и опыта профессиональной военной деятельности гражданские должностные лица могут допустить существенные просчёты, как в вопросах военного строительства,  так и в вопросах применения Вооружённых Сил.

Вторая попытка принятия  Федерального закона «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» была предпринята через три года –  протоколом заседания Совета Государственной Думы № 55 от 30 ноября 2000 года он был повторно принят к рассмотрению, однако вскоре вновь отклонён как в силу своего несовершенства, так и по причине отсутствия поддержки со стороны Президента Российской Федерации, а также федерального правительства.

Таким образом на протяжении уже многих лет законодательная инициатива принятия федерального закона о гражданском контроле над военной организацией  не находит поддержки у федеральных властей. За это время российское общество неоднократно потрясали факты явного неблагополучия в российском военном ведомстве, наиболее памятными из которых являются:  гибель экипажа подводного атомохода «Курск», провалы в осуществлении контртеррористической операции на Северном Кавказе, неоднократные расстрелы военнослужащими своих командиров и сослуживцев,  финансовые злоупотребления  в Минобороны   России и другие. Даже далёким от армии людям стало очевидно, что   установление стабильных и эффективных форм демократического гражданского контроля в военной области является одним из важнейших компонентов военной реформы,  осуществление которой провозглашено одной из приоритетных задач государственной политики.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года  В. В. Путин особо подчеркнул: «Для успешной модернизации всей военной организации государства нам необходимо чётко знать, как тратятся немалые деньги, в том числе на обеспечение военнослужащих жильём, на военную медицину, на образование… Объёмы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля  за эффективностью идущих в армии преобразований»[72].

Таким образом, необходимость установления действенного гражданского контроля над военной организацией в настоящее время в России признаётся уже  всеми, как на уровне высшего государственного руководства, так и в самом обществе.

На наш взгляд, в Российской Федерации  гражданский контроль над силовыми структурами  должен осуществляться комплексно законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, а также общественными организациями. Следует признать, что уже сегодня  контроль над военной организацией со стороны  исполнительной и судебной властей, а также прокурорский надзор осуществляются достаточно эффективно.  

Вместе с тем,  в системе осуществления гражданского контроля  над военной организацией  ещё явно недостаточна роль законодательной власти. Участие Федерального Собрания Российской Федерации в осуществлении гражданского контроля над силовыми структурами пока ограничивается  принятием Федерального бюджета, организацией парламентских слушаний и парламентских расследований по вопросам военного строительства, организацией работы парламентских комиссий по расследованию фактов чрезвычайных происшествий  в армии и на флоте, заслушиванием высших воинских должностных лиц,  направлением депутатских запросов в органы военного управления, принятием палатами парламента специальных постановлений по вопросам обороны и безопасности. Представляется, что Федеральное Собрание Российской Федерации должно также непосредственно участвовать в контроле за использованием Федерального бюджета в части, касающейся финансирования Вооружённых Сил, правильностью расходования выделяемых денежных и материально-технических средств, а также в контроле за надлежащим использованием военного имущества. 

Парламентский контроль над военной организацией государства является центральным  компонентом демократического гражданского контроля над военной организацией государства. При осуществлении гражданского контроля над военной организацией государствам – участникам СНГ следует ориентироваться на модельный закон  «О парламентском контроле над военной организацией государства», принятый на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ[73].

Указанный модельный закон был направлен всем парламентам государств – участников  СНГ  и рекомендован для его использования. Пунктом 2 статьи 1 указанного модельного закона указывается, что парламентский  контроль над военной организацией государства является центральным  компонентом  демократического  гражданского контроля и трактуется как деятельность по созданию и обеспечению  адекватного  применения системы правовых установлений и административных мер, осуществляемых парламентом во взаимодействии с другими  органами  государственной власти и институтами гражданского общества.

Высшим и пока единственным постоянно действующим органом в системе финансового контроля сегодня является Счётная палата, наделённая полномочиями контроля за исполнением федерального бюджета, а также за эффективным использованием федеральной собственности. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» раскрывает конституционное назначение палаты, называет её постоянно действующим органом государственного финансового контроля, обладающим организационной и функциональной независимостью в рамках задач, определённых действующим законодательством[74].

По оценке аудиторов Счётной палаты, финансовый и юридический контроль внутри Минобороны России явно ослаблен, в связи с чем военное ведомство нуждается в постоянном и  действенном государственном контроле.  Так, за период с 1999-го по 2004 год Счётной палатой Российской Федерации  в ходе проверок в силовых структурах России были выявлены финансовые нарушения на общую сумму свыше 14 млрд. рублей. В 2005 году Счётная палата Российской Федерации вновь  выявила в сфере национальной обороны финансовые  нарушения  на сумму 1 млрд. 892,17 млн. рублей. По итогам проверок Счётной палаты в 2005 году  45 материалов были направлены в Главную военную прокуратуру, в отношении военнослужащих и гражданского персонала Минобороны России было возбуждено 127 уголовных дел[75].

Если в организации финансового контроля над военным ведомством уже происходят позитивные изменения, то в вопросе контроля за соблюдением прав и свобод военнослужащих сегодня имеются явные пробелы.

В связи с недостаточным материальным обеспечением Вооружённых Сил в последние годы резко возросло количество обращений военнослужащих и гражданского персонала по вопросам реализации их прав и льгот, а так же жалоб на действия органов военного управления, нарушающих их права. Примечательно, что в последние годы сохраняется и тенденция  значительного увеличения количества обращений военнослужащих за судебной защитой своих прав и свобод.  Если  в 1999 году военными судами было рассмотрено около 47 тыс. дел по жалобам и заявлениям военнослужащих, то с 2000 года  таких жалоб и заявлений  рассматривается военными судами уже более 100 тыс. в год.  Рост количества обращений в военные суды объясняется не только повышением правовой грамотности военнослужащих, но и  состоянием дел в Вооружённых Силах по обеспечению личного состава положенными видами довольствия и соблюдению иных  прав военнослужащих[76].

В этой связи сегодня особое место в парламентской деятельности следует придать контролю за соблюдением прав и свобод военнослужащих. Мы разделяем мнение многих юристов, согласно которому целесообразно учреждение должности Уполномоченного Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам военнослужащих.

Представляется, что Уполномоченный по делам военнослужащих должен быть наделён широкими полномочиями при проведении проверок по обстоятельствам, указанным в поступивших к нему жалобах, а также полномочиями по расследованию фактов происшествий и правонарушений в силовых структурах.  Он должен иметь право беспрепятственно и без предупреждения посещать любые воинские части и учреждения, присутствовать на заседаниях органов военного управления, запрашивать и безотлагательно получать от любых воинских должностных лиц документы и материалы, а также получать объяснения, необходимые для рассмотрения жалоб. Уполномоченный по делам военнослужащих также должен быть наделён правом безотлагательного приёма всеми воинскими должностными лицами.

Пока же в России не решён вопрос с учреждением должности Уполномоченного по делам военнослужащих, его функции выполняет Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.  Так,  Уполномоченный  по правам человека в Российской Федерации и  Министр обороны Российской Федерации подписали 21 июня 2005 года «Меморандум Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации о взаимодействии в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан»[77].  В указанном меморандуме обозначены основные проблемы реализации прав и свобод военнослужащих и членов их семей, а также содержится комплекс предложений по гумманизации военно-служебных отношений и  организации взаимодействия военного ведомства с российскими омбудсменами.

В условиях демократизации общества в России всё более важное значение приобретает осуществление гражданского контроля над деятельностью Вооружённых Сил со стороны общественных организаций. Активную работу по контролю над соблюдением прав человека в армии сегодня проводят такие общественные организации, как Общественная палата Российской Федерации, Общественный совет, Комитет солдатских матерей, Независимый профсоюз военнослужащих, советы ветеранов и другие.

С некоторыми из указанных организаций Минобороны России уже налаживает конструктивный диалог. Так, приказом Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2006 года № 490 при Министерстве обороны Российской Федерации был образован Общественный совет. В соответствии с Положением об Общественном совете при Министерстве обороны Российской Федерации на него возлагается обеспечение взаимодействия российских граждан с военным ведомством в целях защиты их прав, а также прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в области обороны. Также  на Общественный совет возлагается осуществление общественного контроля за деятельностью Министерства обороны Российской Федерации, однако механизм такого контроля  в Положении об Общественном совете не прописан.

В состав указанного совета приказом Министра обороны включён 51 человек. В их числе 12  артистов эстрады, театра и кино, 10 руководителей общественных фондов и организаций, 8 бизнесменов и банкиров,  7 политологов и  7 руководителей средств массовой информации, 3 религиозных деятеля, 2 спортсмена.   В совет включены лишь один адвокат (А. Кучерена) и  всего один писатель (Ю. Поляков). Даже беглый анализ состава указанного совета свидетельствует, что состоящий преимущественно из артистов, бизнесменов и руководителей средств массовой информации общественный орган не будет выполнять каких-либо контрольных функций над военной организацией.

Таким образом, сформированный сверху Общественный совет является не контрольным, а совещательным органом, а его решения носят исключительно рекомендательный характер.

Рассмотрев состояние правового регулирования строительства Вооружённых Сил Российской Федерации в современных условиях, приходим к следующим выводам:

1. К  настоящему времени заложены основы правового регулирования  обороны, строительства   Вооружённых Сил Российской Федерации  и обеспечения  военной безопасности России, которые  составляют Кон­ституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федераль­ные законы, а также  указы Президента Российской Федерации, постановле­ния и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные и иные нормативные правовые акты в области обороны и военной безопасности.

Вместе с тем за годы военного строительства в России ещё не удалось создать целостной системы правового регулирования  строительства отечественных Вооружённых Сил. Попытки принятия федеральных законов «О Вооружённых Силах Российской Федерации»,  «О военной реформе в Российской Федерации» и ряда других не привели к их реализации. Имеющиеся пробелы в правовом регулировании строительства Вооружённых Сил частично  восполнены с принятием на подзаконном уровне  концептуальных документов долгосрочного планирования, однако на законодательном уровне явно ощущается  отставание   разработки  необходимых нормативных правовых актов от предъявляемых  военно-политическим руководством России требований  в области  строительства Вооружённых Сил.

В целях восполнения имеющихся пробелов в законодательстве об обороне, строительстве Вооружённых Сил и обеспечении военной безопасности представляется целесообразным активизировать ра­боту по подготовке федеральных законов «О Вооружённых Силах Российской Федерации», «О военной реформе в Российской Федерации», «О Военной доктрине Российской Федерации», «О гражданском контроле над Вооружёнными Силами Российской Федерации» и других.

В целях придания большей юридической силы Военной доктрине Российской Федерации в действующем законодательстве следует закрепить положение о том, что требования этого концептуального документа имеют нормативный характер и обязательны для исполнения всеми субъектами, обеспечивающими военную безопасность Российской  Федерации.

2. Целесообразно устранить непоследовательность в принятии правовых норм, регулирующих вопросы статуса военнослужащих, а также социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей. В этих целях необходимо пересмотреть законодательство о статусе военнослужащих в  части восстановления ранее утраченных натуральных льгот.

3. В настоящее время деятельность Стратегических сил сдерживания не детализируется действующими законами Российской Федерации. Вместе с тем по сложившейся практике под Стратегическими  ядерными силами (СЯС) понимаются те силы, которые имеют на своём вооружении либо хранении стратегическое ядерное оружие.  Стратегические силы сдерживания (ССС) представляют собой более широкое объединение, в которое кроме собственно Стратегических ядерных сил также входят и те силы и средства, которые  обеспечивают функционирование СЯС. Однако до настоящего времени на законодательном уровне указанные понятия ещё не определены, что обусловливает необходимость их правовой регламентации  в отечественном праве. В этой связи роль и место Стратегических сил сдерживания  целесообразно закрепить в Федеральном законе «О Вооружённых Си­лах Российской Федерации»  либо в Положении «О Стратегических  силах сдерживания». Также представляется целесообразным   пункт 8  Военной доктрины Российской Федерации добавить положениями о составе ССС, порядке осуществлении  руководства ими, принципах их  применения и  др.

4. Анализ нормативных правовых актов в области строительства Вооружённых Сил Российской Федерации показывает, что на законодательном уровне сущность и содержание понятия «Силы общего назначения» ещё не нашло своего нормативного закрепления.  В этой связи необходимо совершенствование нормативной правовой базы деятельности указанных сил.

Также необходима переработка положений об органах военного управления  в связи с  меняющейся структурой Министерства обороны Российской Федерации.  Представляется целесообразным на основе опыта, накопленного в ходе эксперимента по созданию региональных командований разработать и ввести в действие нормативные акты, регламентирующие деятельность указанных командований, а также  деятельность военных округов. Необходима и переработка Положения о военном округе Вооружённых Сил Российской Федерации, а также разработка Положения о региональном командовании, в которых целесообразно определить правовой статус регионального командования, его задачи, порядок формирования и управления, обязанности должностных лиц командования и другие вопросы.

5. В настоящее  время в Российской Федерации сделаны только  первые шаги в установлении правовой регламентации вопросов гражданского контроля над Вооружёнными Силами и другими силовыми структурами, что настоятельно диктует необходимость закрепления  юридических основ указанного контроля на законодательном уровне.

Имеющиеся правовые пробелы в сфере гражданского контроля над военной сферой и силовыми структурами государства обуславливают необходимость разработки  и принятия Федеральных законов «О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации» и «Об уполномоченном по делам военнослужащих».

Также представляется необходимым  на законодательном уровне закрепить контрольные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по созданию парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод военнослужащих, иных происшествий и правонарушений в органах военного управления. Одновременно целесообразно учредить должность Уполномоченного Государственной Думы по делам военнослужащих.

Кроме того, целесообразно статью 2   Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» дополнить нормой, что «составной частью организации обороны является гражданский контроль за расходами на оборону и деятельностью Министерства обороны Российской Федерации».