§ 3.2. французская модель систематизации законодательства о спорте

Анализ зарубежных примеров систематизации законодательства о спорте дает необходимые и достаточные основания для вывода о том, что Спортивный кодекс Франции (Code du sport)[485] сегодня представляет существенный интерес как, в определенной мере, образец акта, результирующего и апробирующего новые тенденции в систематизации законодательства о спорте.

Спортивный кодекс Франции обеспечил существенный импульс развитию спорта (как профессионального, так и массового), а также создал реальные условия для эффективной борьбы с коррупцией и иными видами преступлений в спорте.

Разумеется, нет оснований заимствовать правовые предписания Спортивного кодекса Франции или французскую модель кодификации законодательства о спорте в неизменном виде, но учесть положительный французский опыт при совершенствовании и кодификации отечественного законодательства о спорте представляется целесообразным.

Как справедливо отмечает С.В. Алексеев, французский опыт может стать весьма полезным для развития и регулирования отечественной физкультурно-спортивной сферы. Российская правовая система относится к романо-германской правовой семье, что создает возможности для учета положительного зарубежного опыта этих стран в отечественном правотворческом процессе.[486]

Хотя во Франции издано значительное количество научных исследований, посвященных этому нормативному правовому акту[487], в том числе его совершенствованию[488], а практика применения указанного акта насчитывает несколько лет, для российской науки Спортивный кодекс Франции остался недостаточно известным.

3.2.1. Общие сведения о французской модели кодификации законодательства

 Считаем необходимым вкратце рассмотреть современный французский подход в кодификации законодательства.

В истории кодификации права существенным шагом вперед, по мнению Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной, явился Гражданский кодекс Франции 1804 г. (Кодекс Наполеона), «который на рубеже нового исторического времени содержал в систематизированном виде юридические нормы о лицах, вещах и сделках. Это – живой кодекс, и зимой 2003 года вышло в свет его 101-е издание… Кодификация является одним из способов упорядочения и обновления законодательства. Во Франции этот способ исторически пользуется большой популярностью, но его содержание во многом отличается от привычной для российской доктрины и практики формы кодификации».[489]

Кодекс – достаточно активно используемая форма систематизации французского законодательства (действует около 70 кодексов).

Как указывает А.Н. Козырин, во Франции кодификация понимается (в этом ее некоторое отличие от понимания в России) как собрание, объединение постоянно действующих правовых норм, относящихся к определенной сфере общественных отношений. Нормативные тексты представлены во французском кодек­се в соответствии с их природой: закон, декрет Государственного Сове­та, декрет и решение. По общему правилу, французский кодекс не создает новые правила, а объ­единяет только существующее право. В то же время нормы актов, не включенные в кодекс, утрачивают юридическую силу[490].

Во Франции реализуется следующая процедура: проект законодательной части кодекса представляется премьер-министру страны и обсуждается на совещании министров, затем направляется в Государственный совет и Правительство Франции, на выходе – имеющее силу закона Постановление («ордонанс»). Затем принимается «регламентарная часть», вбирающая в себя положения декретов Правительства и Государственного совета Франции.[491]

Как указывают Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина, кодификация понимается как собрание, объединение в один или несколько актов совокупности правовых норм перманентного характера, относящихся к определенной области, вступивших в силу после принятия и официального опубликования. Тексты распределяются методически, классифицируются в соответствии с объектом регулирования и по утверждаемому плану кодификации. Они представлены в частях, различающихся в соответствии с этим планом, следуя их природе: закон, декрет Государственного совета Франции, декрет, постановление. Нормы актов, не включенные в кодексы, утрачивают юридическую силу. Поставлена задача кодифицировать все французское право, обеспечивая соотношение его с международными нормами и лишь интерпретируя директивы и регламенты Европейского Союза. Всего за прошедшие годы было подготовлено свыше 85 кодексов и их проектов.[492]

Кодексы обычно состоят из нескольких частей: первая часть включает нормы законодательного характера. Нормы этой части обозначаются буквой L. Вторая часть (R) содержит нормы из декретов президента, правительства, которые принимаются только на основании заключения Государственного совета и имеют наибольшую юридическую силу среди актов исполнительной власти. Третью часть кодекса составляют нормы, содержащиеся в так называемых простых декретах премьер-министра, не требующих заключения Государственного совета, - (D). В четвертой части содержатся нормы, предписанные постановлениями министерств и ведомств, - (A). Пятая часть кодекса включает циркуляры исполнительной власти - (C).

Различные кодексы имеют различную структуру. Законодательную и регламентарную часть (L и R) имеет, к примеру, Избирательный кодекс. В 1958 г. добавлена регламентарная часть (R) к Уголовному кодексу (в современной редакции он состоит из четырех законов - новелла в кодификации). Эту категорию кодексов называют законодательными кодексами. Среди них следует различать кодексы, ратифицированные парламентом, обладающие самостоятельной юридической силой, и нератифицированные кодексы, для которых нормы законодательного происхождения в случае спора имеют приоритет над кодифицированными нормами.

Большую часть составляют так называемые регламентарные кодексы, которые включают только нормы, содержащиеся в актах исполнительной власти (Кодекс хозяйственных договоров, Кодекс сберегательных касс, Кодекс военных пенсий по инвалидности и пенсий жертвам войны, Кодекс ремесел и т. д.).

В процессе кодификационной деятельности выработаны принципы распределения нормативного материала по определенным кодексам. В основном разбивка правовых норм по отдельным кодексам и группам кодексов должна производиться в соответствии с объектом правового регулирования или сферой государственной деятельности (развитие предпринимательства, охрана определенных свобод и т. д.). В основу кодификации может быть положен и более частный критерий (например, относимость норм права к определенной группе лиц - инвалиды, пенсионеры, коммерсанты).[493]

3.2.2. Генезис систематизации французского законодательства о спорте

Этап 1. Становление французского законодательства о спорте (1940–1984 гг.)

Это был период зарождения и становления законодательства о спорте во Франции, который характеризовался определенной бессистемностью, существенной фрагментарностью правовой регламентации.

Разумеется, выбор нами в качестве отправной точки 1940 года не означает, что до этого во Франции отсутствовали спорт и его правовая регламентация.

Спортивные объединения во Франции создавались на протяжении более 100 лет в форме ассоциаций[494] в соответствии с положениями Закона от 1 июля 1901 г. о соглашениях об основании ассоциаций[495].

В обозначенный период (1940–1984 гг.) принимались следующие нормативные правовые акты в области спорта:

1. Закон Франции от 7 августа 1940 г. о создании Главного комиссариата по делам физического воспитания и спорта[496].

2. Закон Франции от 13 ноября 1940 г. о спортивном оснащении[497].

3. Закон Франции от 20 декабря 1940 г. об организации спорта[498], регламентировавший вопросы организации физкультурной и спортивной деятельности.

4. Закон Франции от 26 мая 1941 г. об учете, охране и использовании помещений и земельных участков, предназначенных для занятия спортом, бассейнов и иных мест для плавания («Закон Боротра»)[499].

5. Закон Франции от 16 декабря 1941 г. об утверждении образцов спортивного оснащения и предоставлении грантов публичными властями[500].

6. Закон Франции от 17 декабря 1941 г. о создании Фонда содействия авиационному спорту[501] и Декрет от 6 марта 1942 г. относительно применения Закона Франции от 17 декабря 1941 г., учредившего Фонд содействия авиационному спорту[502].

7. Закон Франции от 27 февраля 1942 г. об обеспечении Национального комитета по делам спорта, спортивных федераций и ассоциаций[503].

8. Закон Франции от 15 марта 1943 г. о финансировании редакторов аппарата Министерства национального образования и Главного комиссариата по делам спорта[504], регламентировавший некоторые вопросы государственной службы в сфере спорта.

9. Постановление Французского комитета национального освобождения (Алжир) от 2 октября 1943 г., определившее временный статус спортивных и молодежных объединений.

10. Закон Франции от 2 июня 1944 г. о спортивном оснащении на местном уровне[505], внесший изменения в Закон Франции от 13 ноября 1940 г. о спортивном оснащении.

11. Постановление от 28 августа 1945 г. № 45-1922 относительно деятельности ассоциаций, лиг, федераций и спортивных объединений[506]. Это достаточно краткое постановление, содержавшее всего 6 статей, впервые определило статус государственного органа административного надзора в области физкультурной и спортивной деятельности, установило правовой механизм, позволявший Министру национального образования Франции делегировать спортивным федерациям правомочия разрешать проведение спортивных соревнований, «имеющих целью определить ассоциацию, команду, игрока или спортсмена как национального или регионального победителя или как представителя Франции или региона в международных соревнованиях». Данное Постановление подчиняло также участников спортивного движения обязательным правилам. Данный нормативный правовой акт выполнял функции по рамочному правовому регулированию физкультурной и спортивной деятельности Франции в течение тридцати лет.

12. Закон Франции от 28 июля 1961 г. о спортивном и социально-образовательном обеспечении[507].

13. Закон Франции от 6 августа 1963 г. № 63-807 о преподавателях физической культуры и спорта в школах и иных учреждениях, где осуществляется указанная профессиональная деятельность[508].

14. Закон Франции от 29 октября 1975 г. № 75-988 о развитии физического воспитания и спорта («Закон Мазе» – «Loi Mazeaud»)[509], главной особенностью которого явилось то, что он не только заменил собой ряд более ранних нормативных правовых актов в рассматриваемой области, но и распространил правовое регулирование на существенно более широкий круг вопросов, относившихся к физкультурной и спортивной деятельности, таких, например, как: физкультурное и спортивное образование, медицинское наблюдение за спортсменами, статус и деятельность Национального французского олимпийского комитета и Национального французского спортивного комитета, спорт высших достижений, спортивное оборудование[510]. Этот нормативный правовой акт действовал лишь десятилетие и был заменен Законом Франции № 84-610 от 16 июля 1984 г. относительно организации и продвижения физкультурной и спортивной деятельности[511], известным как «Закон Авис» («Loi Avice»), по имени его автора – делегированного министра по делам молодежи, спорта и общественной жизни.

Этап 2. «Закон Авис» и череда его изменений – «предтечи» Спортивного кодекса Франции, подготовившие для него необходимые условия и основы (1984–2004 гг.)

Начало кодификации французского законодательства о спорте было положено еще Законом Франции от 16 июля 1984 г. № 84-610 относительно организации и продвижения физкультурной и спортивной деятельности («Закон Авис» – «Loi Avice»)[512].

Согласно статье 1 указанного Закона Франции, физическая и спортивная активность представляет собой важный фактор здоровья и развития каждого человека, является основным элементом воспитания, культуры и общественной жизни. Ее развитие есть основная цель, а включение в нее есть право каждого, вне зависимости от пола, возраста, способностей и положения в обществе.

Государство ответственно за физическое и спортивное обучение и воспитание, находящееся под руководством министерства национального образования, которое обеспечивает или контролирует, вместе с заинтересованными сторонами, организацию обучения, ведущего к получению различных профессий в области физической и спортивной активности, и выдачу соответствующих дипломов.

Спорт высших достижений есть средство обогащения и прогресса человечества. Высококвалифицированный спортсмен играет социальную, культурную и национальную роль первостепенной важности.

Развитие физической и спортивной активности и спорта высших достижений входит в обязанность государства и спортивного движения, включающего спортивные ассоциации и федерации, при участии органов местного самоуправления, предприятий и иных социальных институтов. Государство вместе со спортивным движением обеспечивает высококвалифицированным спортсменам возможность совершенствоваться в их спортивных дисциплинах и заботится об их трудоустройстве.

Государство и общественные деятели оказывают содействие повышению роли ассоциаций в области физической и спортивной активности всеми средствами, позволяющими облегчить демократическое функционирование ассоциаций и исполнение работы на общественных началах.[513]

Закон урегулировал множество вопросов, в том числе следующие:

– организация физкультурной и спортивной деятельности;

– физкультурное и спортивное воспитание;

– спортивная подготовка;

– статус спортивных объединений, включая спортивные школьные и университетские ассоциации, спортивные объединения с особым статусом, спортивные федерации;

– финансовые и коммерческие аспекты спортивной деятельности, включая вопросы извлечения выгоды из проведения спортивного мероприятия или соревнования, приобретения и уступки права на спортивное вещание;

– статус и основные принципы деятельности государственного органа исполнительной власти в области спорта;

– порядок аккредитации в качестве французской федерации или национальной федерации в сфере спорта;

– основы взаимоотношений между государством и спортивными объединениями, между органами местного самоуправления и спортивными объединениями;

– вопросы деятельности Национального олимпийского и спортивного комитета Франции;

– вопросы организации физкультурной и спортивной деятельности на предприятиях и в Вооруженных Силах;

– организация системы спорта высших достижений;

– организация медицинского контроля и страхования в сфере спорта[514];

– вопросы обеспечения спортивным оборудованием и безопасности этого оборудования;

– обеспечение безопасности спортивных сооружений, в том числе спортивных технических сооружений, сертификация указанных сооружений;

– ответственность за правонарушения в области спорта, включая ответственность за спортивное хулиганство, ответственность за пронос в спортивное сооружение алкогольных напитков во время проведения спортивных мероприятий, ответственность за организацию публичного спортивного мероприятия в несертифицированном помещении или в нарушение предписаний о сертификации;

– вопросы спортивных квалификаций;

– организация спортивной работы с инвалидами.

Но практически с самого начала своего действия Закон Франции  от 16 июля 1984 г. № 84-610 стал претерпевать многочисленные изменения, систематически в него вносимые, в частности, посредством принятия нижеследующих актов:

– Закон Франции от 3 января 1985 г. № 85-10 относительно различных положений общественного порядка[515];

– Закон Франции от 7 декабря 1987 г. № 87-979 о внесении изменений в Закон от 16 июля 1984 г. № 84-610 относительно организации и продвижения физкультурной и спортивной деятельности («Закон Бержелэн» – «Loi Bergelin»)[516], определивший юридические формы учреждения профессиональных спортивных клубов и иных спортивных объединений;

– Закон Франции от 13 июля 1992 г. № 92-652 о внесении изменений в Закон от 16 июля 1984 г. № 84-610 относительно организации и продвижения физкультурной и спортивной деятельности и содержащий ряд положений, касающихся этих видов деятельности («Закон Бредэн» – «Loi Bredin»)[517];

– Закон Франции от 6 декабря 1993 г. № 93-1282 о безопасности спортивных мероприятий («Закон Альо-Мари» – «Loi Alliot-Marie»)[518], внедривший в практику, в связи с рядом инцидентов в ходе футбольных матчей, уголовную ответственность для «спортивных хулиганов»;

– Закон Франции от 8 августа 1994 г. № 94-679 об установлении различных положений экономического и финансового порядка  («Закон Паска» – «Loi Pasqua»)[519] и Закон Франции от 21 января 1995 г. № 95-73 об организации и планировании мероприятий по безопасности («Закон Паска» – «Loi Pasqua»)[520], посвященный вопросам выделения местными сообществами дотаций профессиональным спортивным клубам; определения периодичности проверок закрытых спортивных сооружений на соответствие техническим условиям и требованиям безопасности; регистрации свободно открытых для публики спортивных объектов;

– Закон Франции от 6 марта 1998 г. № 98-146 о безопасности и пропаганде спорта[521], урегулировавший, в частности, основания и процедуры доступа журналистов в закрытые спортивные помещения, а также дополнительно определивший условия для занятий спортом во Франции и установивший меры ответственности за «спортивное хулиганство»;

– Закон Франции от 23 марта 1999 г. № 99-223 о защите здоровья спортсменов и борьбе с допингом («Закон Бюфэ» – «Loi Buffet»)[522], внесший также некоторые изменения в порядок объявления о проведении спортивных соревнований и мероприятий, проходящих вне рамок деятельности уполномоченных федераций;

– Закон Франции от 15 июня 1999 г. № 99-493 относительно присвоения квалификационных спортивных званий в дисциплинах боевых искусств («Закон Леруа» – «Loi Leroy»)[523], урегулировавший ряд проблем, связанных с присвоением квалификационных спортивных званий в боевых спортивных единоборствах (боевых искусствах);

– Закон Франции от 28 декабря 1999 г. № 99-1124 о различных мерах, касающихся организации спорта и физкультурной деятельности («Закон Эйро» – «Loi Ayrault»)[524], уточнивший статус профессиональных спортивных клубов и урегулировавший правовое положение центров подготовки молодых спортсменов;

– Постановление от 15 июня 2000 г. № 2000-549 относительно законодательной части Кодекса об образовании[525], внесшее ряд изменений в «Закон Авис» в части организации спортивной подготовки;

– Закон Франции от 30 июня 2000 г. № 2000-597 об административной юрисдикции[526], внесший изменения в статью 17-1 «Закона Авис» относительно замечаний министерства по поводу актов спортивных федераций;

– Закон Франции от 6 июля 2000 г. № 2000-627 о внесении изменений в Закон № 84-610 от 16.07.1984 г. относительно организации и продвижения физкультурной и спортивной деятельности («Закон Бюфэ» – «Loi Buffet»)[527];

– Постановление от 19 сентября 2000 г. № 2000-916 об адаптации к евро некоторых сумм, выраженных во франках во французском законодательстве[528];

– Закон Франции от 17 июля 2001 г. № 2001-624 относительно различных положений социального, образовательного и культурного порядка[529];

– Закон Франции от 30 декабря 2002 г. № 2002-1578 о внесении изменений в статью 43 Закона от 16 июля 1984 г. № 84-610 относительно организации и развития физкультурной и спортивной деятельности («Закон Мюра» – «Loi Murât»)[530], внесший изменения по вопросу профессиональных квалификаций;

– Закон Франции от 18 марта 2003 г. № 2003-239 о внутренней безопасности («Закон Саркози» – «Loi Sarkozy»)[531], внесший ряд изменений в части требований обеспечения безопасности при проведении спортивных мероприятий;

– Закон Франции от 1 августа 2003 г. № 2003-708 относительно организации и развития физкультурной и спортивной деятельности («Закон Ламур» – «Loi Lamour»)[532];

– Закон Франции от 21 июня 2004 г. № 2004-575 об информационных технологиях[533], статья 2 которого дополнительно урегулировала отношения между субъектами спортивной деятельности и средствами массовой информации;

– Закон Франции от 9 декабря 2004 г. № 2004-1343 о симплификации законодательства[534], статьи 17 и 18 которого внесли изменения в части регламентации видов спорта на природе;

– Закон Франции от 15 декабря 2004 г. № 2004-1366 о различных положениях, касающихся профессионального спорта[535], в частности, дополнительно урегулировавший вопросы оплаты труда профессиональных спортсменов, установивший механизм вознаграждения за использование «права на коллективный образ» и дополнительные гарантии защиты профессиональных спортсменов в национальной команде;

– Закон Франции от 23 января 2006 г. № 2006-64 о борьбе с терроризмом, о безопасности и о пограничном контроле[536], статья 31 которого установила положения относительно безопасности и контроля, послужила правовой основой для введения понятия административного запрета в предупредительных антитеррористических целях на использование стадиона.

Внесенные в «Закон Авис» указанными нормативными правовыми актами изменения не были равнозначны. Помимо общих изменений, которые касались различных аспектов спортивного законодательства, было внесено много поправок для разрешения отдельных проблем.

Французские специалисты по спортивному праву Жан-Кристоф Брейа, Шарль Дюдоньон, Жан-Пьер Каракийо, Франк Лагард, Флоранс Пейе и Прюн Росипон условно классифицируют эти изменения по трем группам: существенные изменения, незначительные изменения и технические изменения[537].

Наиболее существенные изменения в Закон от 16 июля 1984 г. № 84-610 («Закон Авис») были внесены Законом от 13 июля 1992  г. («Закон Бредэн»), Законом от 6 июля 2000 г. («Закон Бюфэ») и Законом от 1 августа 2003 г. («Закон Ламур»).

«Закон Бредэн» (40 статей) был призван, по прошествии восьми лет действия «Закона Авис», учесть изменения, происшедшие в области спортивной и сопряженной с нею деятельности.

«Закон Бредэн» установил ряд новых правовых механизмов, в том числе были внесены нижеследующие изменения:

– введение предварительного декларирования деятельности посредников в спорте;

– установление дисциплинарного регламента, обязательного для соответствующих спортивных федераций;

– установление обязательной досудебной процедуры примирения во Французском олимпийском и спортивном комитете (CNOSF) до предъявления какого-то бы ни было иска в суд;

– установление процедуры одобрения компетентным французским министерством актов спортивных федераций;

– правила относительно отношений между субъектами спортивной деятельности и средствами массовой информации;

– механизмы увеличения роли местных сообществ и муниципалитетов в организации и стимулировании спортивной и физкультурной деятельности;

– гарантии и механизмы обеспечения безопасности эксплуатации спортивных сооружений и проведения спортивных мероприятий[538].

Помимо этого, «Закон Бредэн» был призван адаптировать существующие нормативные предписания применительно к некоторым реалиям в следующих областях:

– совершенствование статуса профессиональных спортивных клубов;

– совершенствование основ и механизмов отношений между профессиональными спортивными клубами и спортивными ассоциациями по видам спорта;

– совершенствование гарантий и механизмов уголовно-правовой защиты спортивных квалификаций и званий, присвоенных федерациями;

– уточнение правового статуса Национальной комиссии спорта высших достижений;

– совершенствование правового регулирования коллективных договоров в области индивидуального страхования спортсменов и иных участников спортивных правоотношений;

– совершенствование правового регулирования обучения в области физкультурной и спортивной деятельности на платной основе.

Закон Франции от 6 июля 2000 г. № 2000-627 («Закон Бюфэ»; 61 статья), явившийся продолжением усилий министра Мари-Жоржа Бюфэ после принятия появившегося по инициативе этого министра Закона о защите здоровья спортсменов и борьбе с допингом от 23 марта 1999 г., претендовал на пересмотр всего текста «Закона Авис» (в конечном итоге 61 статьи). В итоге указанным Законом нормы «Закона Авис» были изменены или дополнены по большому спектру аспектов его предмета регулирования.

В качестве наиболее значимых изменений, внесенных «Законом Бюфэ», можно выделить: введение механизма получения предварительного разрешения на осуществление деятельности работниками в сфере спорта; уточнение правил набора кадров в спортивные федерации; восстановление, на определенных условиях, возможности поддержки местными сообществами профессиональных спортивных клубов; введение правила об обязательности квалификационной подготовки для осуществления любой преподавательской (тренерской, инструкторской) деятельности в области спорта.

Поскольку «Закон Бюфэ» столкнулся с рядом трудностей при его применении на практике, «Закон Ламур» (12 статей) провел последнюю крупную по своему содержанию реформу «Закона Авис», создав, тем самым, необходимые условия для дальнейшей масштабной кодификации. «Законом Ламур» внесены изменения, касающиеся вопросов возникновения и передачи прав на трансляции спортивных мероприятий; набора кадров в спортивные федерации; возможностей для федераций учитывать членов, не входящих в ассоциацию; образования в области физкультурной и спортивной деятельности на платной основе с некоторым смягчением правил, вытекающих из закона Бюфэ, и установлением переходного периода.[539]

Таким образом, среди наиболее значимых (по вкладу в спортивное право) нормативных правовых актов, явившихся «предтечами» Спортивного кодекса Франции и подготовивших для него необходимые условия и основы, можно выделить следующие:

1. Закон Франции от 20 декабря 1940 г. об организации спорта;

2. Закон Франции от 29 октября 1975 г. № 75-988  («Закон Мазе»);

3. Закон Франции от 16 июля 1984 г. № 84-610 («Закон Авис»);

4. Закон Франции от 13 июля 1992 г. № 92-652 («Закон Бредэн»);

5. Закон Франции от 23 мая 1999 г. № 99-223 («Закон Бюфэ»);

6. Закон Франции от 6 июля 2000 г. № 2000-627 («Закон Бюфэ»);

7. Закон Франции от 1 августа 2003 г. № 2003-708 («Закон Ламур»).

Этап 3. Кодификация: разработка, обсуждение и принятие Спортивного кодекса Франции (2004–2006 гг.)

С начала 2000-х гг. совершенствование французского законодательства о спорте направлялось, в первую очередь, именно на его систематизацию в форме кодификации.

Многочисленные законодательные и иные нормативные изменения, а также организационные трансформации в области спорта, происходившие особенно бурно после принятия Закона Франции от 16 июля 1984 г. № 84-610 относительно организации и продвижения физкультурной и спортивной деятельности, в сочетании с существенным ростом общего объема директивных и административно-распорядительных документов французских органов государственного управления в области спорта, государственно-общественных органов и саморегулируемых организаций в области спорта, обусловили насущную необходимость радикального изменения французской правовой регламентации в указанной области, в том числе нахождения и выбора для этой сферы принципиально новой формы нормативного правового акта, а именно такой формы, как кодекс.

Как отмечает известный специалист в области спортивного права, адвокат апелляционного суда Парижа, доктор права Шарль Амсон, «марш к консолидации спортивно-правовых установлений» был необходим для наведения порядка не только в общем объеме правового регулирования спорта, в крупных его сегментах, но и в конкретных спортивных дисциплинах[540].

Спортивный кодекс Франции был призван объединить или воспринять не только указанный Закон от 16 июля 1984 г. и многочисленные внесенные в него за последующие годы изменения, но и множество иных нормативных правовых актов, касавшихся тех или иных аспектов физкультурной и спортивной деятельности, включая и те, что предшествовали Закону от 16 июля 1984 г.[541].

На момент начала кодификации спортивного законодательства во Франции таковое было весьма раздробленным и несистематизированным, его нормы содержались, к примеру, в Кодексе законов о здравоохранении (борьба с использованием допинга и вопросы контроля за здоровьем спортсменов), Образовательном кодексе (образование в области физической культуры и спорта, меры против коммерциализации деятельности спортивных и оздоровительных учреждений), иных законодательных актах, регулирующих, в частности, вопросы в сфере строительства, охраны окружающей среды, туризма, а также в огромном количестве подзаконных нормативных правовых актов. Не случайно в качестве основной цели принятия Спортивного кодекса Франции указывалось на необходимость облегчения доступа граждан и ассоциаций к нормам спортивного законодательства, содержащимся в едином документе.

В 2004 году Министерство здравоохранения, по делам молодежи, спорта и ассоциаций Французской Республики выступило с инициативой по подготовке кодифицированного нормативного правового акта, объединяющего различные правовые предписания в спортивной сфере.

Любопытно, что ведущее французское юридическое издательство «Далоз» («Dalloz») еще с 1997 года выпускало сборник «Спортивный кодекс» – просто в форме чисто редакционной систематизации[542] действовавших тогда нормативных актов в области спорта, с некоторым объемом комментариев. Этот сборник вышел в нескольких переизданиях[543], как бы предвосхищая появление кодифицированного нормативного правового акта.

Как пишет Шарль Амсон, «первое издание Спортивного кодекса (издательством «Dalloz». - А.С.) явилось шагом, продвигающим к подтверждению спортивного права как полноценной юридической отрасли. Он вписался в более общее движение, стремящееся развивать обращение к кодификации в областях, до сих пор мало тронутых этим явлением. Интеграция (консолидация) нормативного и даже правоприменительного материала в такой «Кодекс» иллюстрировала первоначальную двойственность спортивного права. Первая часть была озаглавлена «Специальное право» и содержала законодательные и подзаконные нормативные установления, специально посвященные спорту. Вторая часть, озаглавленная «Общее право», объединяла совокупность государственных постановлений, не специфически посвященных спорту, но косвенно имеющих отношение к тем или иным аспектам спортивной деятельности. Наконец, третья часть, озаглавленная «Право, происходящее из спортивного движения», включало Олимпийский Устав и Кодекс Международного спортивного арбитража».[544]

Эрик Бурназель и Жан-Пьер Каракийо объясняли, что необходимость создания данного «Кодекса» была обусловлена потребностью признания спортивного права и необходимостью отграничения предметной области его регулирования[545]: «Рождение Кодекса... украсило спортивное право тем достоинством, что объединило показанным способом специальное право, общее право и право, происходящее из спортивного движения, равно как и толкования, которые были даны в этом издании государственными или негосударственными судьями, а также квазиюрисдикционными органами»[546].

За первым изданием «Кодекса» в «Далоз» последовали два других, соответственно датированные 2001 и 2005 гг., в то время как, параллельно, издательство «LexisNexis Litec» также опубликовало в июле 2008 г. «Спортивный кодекс»; эти «Кодексы» включали последние редакции текстов, посвященных спорту, а также последние судебные решения в этой области.

Но вернемся к кодификации как нормотворческому процессу. Работы по кодификации реально начались с принятия Закона Франции от 09 декабря 2004 г. № 2004-1343 о симплификации законодательства, основанного на решении Конституционного Совета от 2 декабря 2004 г. № 2004-506 DC[547] и наделившего Правительство дополнительными полномочиями.

Закон Франции от 9 декабря 2004 г. № 2004-1343 уполномочил Правительство своим постановлением утвердить законодательную часть Спортивного кодекса[548]. Согласно статье 1 указанного Закона, в условиях, установленных статьей 38 Конституции Франции, Правительство имеет право вносить изменения и дополнения, посредством Ордонансов, с учетом положений Закона от 17 июля 1978 г. № 78-753[549], устанавливающего различные меры по улучшению отношений между администрацией и общественностью, в правовые акты административного, социального и финансового порядка по ряду указанных в этой статье вопросов.

Статья 2 данного Закона установила, что, в порядке статьи 38 Конституции, Правительство Франции имеет право принимать необходимые меры по отмене актов в целях согласования, упрощения и повышения юридической эффективности правового регулирования. При этом часть I статьи 84 этого Закона также закрепила, что в соответствии со статьей 38 Конституции Правительство Франции имеет право принять посредством постановлений следующие кодексы: Административный кодекс, Кодекс государственного заказа, Общий кодекс государственной службы, Транспортный кодекс. Пунктом «d» части I статьи 84 указанного закона такое полномочие было придано Правительству Франции и в отношении Спортивного кодекса.

Параллельно к концу 2004 года была разработана концепция Спортивного кодекса Франции[550].

Проект Спортивного кодекса явился результатом коллективной работы, организованной тремя группами участников[551]:

– рабочая группа Министерства здравоохранения, по делам молодежи, спорта и ассоциаций Французской Республики;

– комиссия «пользователей», привлеченная для того, чтобы соотносить проект с ожиданиями будущих пользователей Кодекса, состоящая из юристов, представителей спортивной общественности и работников служб местных органов;

– группа специалистов, задействованных в различных областях общественных отношений, подлежащих нормативному регулированию  Спортивным кодексом.

В 2005 году было завершено составление проекта Спортивного кодекса Франции[552], и этот проект прошел обсуждение и утверждение на Высшей Комиссии по кодификации 28 июня 2005 г.

12 декабря 2005 г. министр по делам молодежи и спорта Жан-Франсуа Ламур (Jean-François Lamour) заявил в Сорбонне, что указанная работа в целом завершена[553].

Кодификация имела в качестве своей отображенной цели «облегчить доступ к праву и упростить применяемое право»[554].[555]

По словам Шарля Дюдоньона, кодификация проводилась в относительно спокойном темпе, и, в конечном итоге, потребовалось полтора года для того, чтобы увидела свет Законодательная часть Спортивного кодекса, позже понадобилось еще каждый раз по году, чтобы последовательно принять оставшиеся две части Спортивного кодекса.[556]

Постановлением № 2006-596 от 23.05.2006 г. была введена в действие Законодательная часть Спортивного кодекса Франции [557].

Согласно статье 1 указанного Постановления, «приведенные в приложении к настоящему Постановлению положения устанавливают законодательную часть Спортивного кодекса. Статья 2 указанного Постановления определила необходимость автоматического приведения норм других кодексов и законов в соответствие с требованиями положений законодательной части Спортивного кодекса, в том числе в будущем учитывая вносимые в нее изменения. Статья 3 Постановления внесла множество изменений в ряд законодательных актов Франции, в том числе в Кодекс административной юстиции, Общий кодекс территориальных сообществ, Лесной кодекс, Экологический кодекс, Общий налоговый кодекс, Кодекс обороны, Трудовой кодекс, Градостроительный кодекс, Административный кодекс. Статьей 4 этого Постановления были внесены изменения в ряд статей Образовательного кодекса Франции, статьей 5 – в Кодекс законов о здравоохранении, статьями 6–9 – еще в ряд законов Франции. Статья 10 уточняла действие Постановления применительно к заморским департаментам и территориям Франции – Майотте, Сен-Пьеру и Микелону, Уоллису и Футуне, Французской Полинезии и Новой Каледонии. Статья 11 Постановления уточнила, что положения частей III и IV книги II законодательной части Спортивного кодекса вступают в силу с даты, указанной в разделе I статьи 25 Закона от 5 апреля 2006 г.

Но к этой линии прибавились и нормативные направления, представленные специальными законами – такими, как Закон Франции от 5 апреля 2006 г. № 2006-405 о борьбе с употреблением допинга и о защите здоровья спортсменов[558].

Как отмечает французская исследовательница Изабель де Сильва (Isabelle dе Silva), принятие Спортивного кодекса Франции явилось завершением тридцатилетнего этапа эволюции спортивного законодательства во Франции, превратив спортивное право в «ощутимую реальность», что тем более важно в условиях, когда спортивная деятельность стала одним из значимых секторов французской экономики. Завершение этой кодификации стало открытием новой страницы взаимоотношений между порядком спортивным и порядком государственным, а сам Спортивный кодекс выступил «прелюдией к признанию lex sportiva»[559].

Этап 4. Дополнение Спортивного кодекса крупными сегментами суботраслевых и более мелких предметных совокупностей правовых норм, сформировавших регламентарную часть Спортивного кодекса (2006–2008 гг.)

Кодификация регламентарной части Спортивного кодекса была завершена почти год спустя – в результате принятия Декретов от 24 июля 2007 г. № 2007-1132 [560]  и от 24 июля 2007 г. № 2007-1133 [561].

Согласно статье 1 Декрета от 24 июля 2007 г. № 2007-1133, приложение к этому Декрету консолидирует и устанавливает регламентирующие установления Спортивного кодекса.

Помимо прочего, статья 6 Декрета от 24 июля 2007 г. № 2007-1133 признала недействующим или частично недействующим 71 ранее принятый Декрет.

Постановление Министра здравоохранения, по делам молодежи, спорта и общественной жизни от 28 февраля 2008 г. относительно регламентарных установлений Спортивного кодекса[562] и ввело в действие последнюю часть этого акта (Регламентарная часть – Постановления). Непосредственно финальный раздел регламентарной части Спортивного кодекса был опубликован отдельно в «Journal officiel de la République Française».

Помимо прочего, статья 3 Постановления от 28 февраля 2008 г. признала недействующими (полностью или в части) 73 ранее принятых постановления. Например, были отменены постановления от 27 мая 1999 г. о гарантиях безопасности технического оборудования в местах купания с платным доступом; от 19 января 1994 г. о создании специальной комиссии по осуществлению мер для инвалидов-кандидатов на получение сертификата государственного инструктора в области спортивной подготовки; от 2 октября 2000 г. о создании Национальной комиссии по профилактике насилия в спорте и борьбе с ним; от 14 августа 2001 г. о составе Наблюдательного совета по инспектированию спортивных сооружений; от 16 июля 2002 г. о лицензировании спортивных агентов и мн. др.

Это связано с тем, что заключительная регламентарная часть углубила уровень «проникновения» нормативного регулирования до существенно более мелких общественных отношений и предметных вопросов.

Этап 5. Аксиальная и ретиальная частичная рекодификация (2008 г. – настоящее время)

Частичная рекодификация в зависимости от охвата изменяемого нормативно-правового материала может быть аксиальной, реализуемой по одному или нескольким направлениям, либо ретиальной, реализуемой в рамках одного сегмента нормативно-правового массива (одного сегмента предметной области регулирования).

Именно таким образом мы считаем возможным обозначить то, что стало происходить со Спортивным кодексом Франции после последовательного вступления в силу его частей.

Спортивный кодекс Франции с момента его принятия постоянно подвергался усовершенствованию в части отдельных направлений правового регулирования, видов спорта и т.д. Уточнялись правовой статус спортивных федераций, профессиональных спортивных клубов, спортсменов, спортивных тренеров, судей и агентов, Французского агентства по борьбе с употреблением допинга, иные вопросы.

После публикации Законодательной части Спортивного кодекса Франции эта часть несколько раз претерпела изменения, в том числе – посредством принятия следующих нормативных правовых актов:

– Закона Франции от 05 июля 2006 г. № 2006-784 относительно предупреждения насилия при проведении спортивных мероприятий[563], в частности, установившего меры административной и уголовной ответственности для лиц, виновных в совершении противоправных действий при проведении и в месте проведения спортивных мероприятий (внесенная указанным законом статья L332-11 Спортивного кодекса Франции), а также ответственности лиц, ранее осужденных за совершение указанных действий, за несоблюдение вынесенного им запрета приближения к месту проведения спортивного мероприятия (внесенная указанным законом статья L332-13 Спортивного кодекса Франции);

– Закона Франции от 23 октября 2006 г. № 2006-1294, содержавшего различные положения относительно спортивных арбитров[564], в частности, определившего отнесение спортивного арбитража к форме государственной службы (внесенная указанным законом статья L223-2 Спортивного кодекса Франции) и уточнившего особенности трудовых отношений спортивных судей (внесенная указанным законом статья L223-3 Спортивного кодекса Франции)[565];

– Закона Франции от 30 декабря 2006 г. № 2006-1770 относительно развития участия и коллективного владения пакетами акций и об экономическом и социальном развитии[566], в частности, установившего правовые основы для разрешения профессиональным спортивным клубам официально объявлять о своих сбережениях;

– Постановления от 27 сентября 2007 г. № 2007-1389 относительно контроля, констатации правонарушений и санкций в сфере борьбы с допингом и защиты здоровья спортсменов в Новой Каледонии[567];

– Закона Франции от 3 июля 2008 г. № 2008-650 о борьбе с оборотом допинговых средств[568];

– Постановления от 22 января 2009 г. № 2009-80 относительно первичного размещения и реализации ценных бумаг[569];

– Закона Франции от 5 марта 2009 г. № 2009-258 относительно аудиовизуальной коммуникации и новой публичной службы телевидения[570], в частности, урегулировавшего ряд вопросов телевизионной трансляции спортивных мероприятий.

Некоторые из внесенных в 2008 году в Спортивный кодекс изменений были мотивированы тем, что в последние годы во Франции активно развивался рынок предоставления развлекательных услуг в сфере активного физического отдыха (акробатические парки, фитнес-залы, оборудование и площадки для пейнтбола, тренажерные залы, катание на горных велосипедах, поездки на лошадях, водные виды спорта (каньонинг, рафтинг) и многие другие), то есть появился новый сектор рынка услуг - сектор активного отдыха. Число компаний, работающих в настоящее время во Франции в сфере активных физических развлечений, приближается к семи тысячам, но их деятельность не была достаточным образом регламентирована, что не обеспечивало надлежащую гарантированность прав потребителей и безопасность предоставляемых услуг[571].

Постановлением от 26 июня 2009 г.[572] в Спортивный кодекс Франции внесен ряд изменений, направленных на некоторое уточнение условий выдачи лицензий спортивных инструкторов.

Постановление от 14 декабря 2009 г.[573] внесло в Спортивный кодекс Франции коррективы в интересах Французской федерации конного спорта.

Ордонанс от 14 апреля 2010 г. № 2010-379[574] внес в законодательную часть Спортивного кодекса Франции ряд изменений в целях приведения его в соответствие со Всемирным антидопинговым кодексом. Указанными изменениями были уточнены основания выдачи лицензий и разрешений для терапевтического использования определенных медикаментов, полномочия и функции Французского агентства по борьбе с допингом. Ордонансом скорректирован перечень запрещенных действий в рамках антидопингового контроля, изменены нормы, предусматривающие ответственность за нарушение антидопингового законодательства (введение новых и уточнение уже имевшихся составов правонарушений, изменение мер дисциплинарной, административной и уголовной ответственности), расширены полномочия контролирующих органов, в том числе в части проведения проверок в любом месте и в любое время, уточнены процедуры медицинского антидопингового контроля.

Закон от 12 мая 2010 г. № 2010-476[575] относительно обеспечения открытости в конкуренции и регулировании сектора азартных игр и азартных онлайн-игр внес некоторые изменения в Спортивный кодекс Франции, но в большей своей части остался актом, его дополняющим.

Достаточно много изменений в Спортивный кодекс Франции внесено Законом от 9 июня 2010 г. № 2010-626 о регламентации профессии спортивного агента[576], регламентировавшим профессию спортивного агента и установившим дополнительные меры ответственности за нарушение требований, предъявляемых к лицам этой профессии.

Изменения в Спортивный кодекс Франции, внесенные Постановлением от 18 июня 2010 г.[577], преследовали решение задач обеспечения более полного учета иностранных дайверов во французских центрах, содействия развитию дайвинга и усилению контроля за подготовкой дайверов, ужесточения требований к условиям подготовки начинающих дайверов, уточнения уровней квалификации дайверов и условий их сертификации.

Очевидно, что упомянутые выше изменения лишь фрагментарно показывают, что корректировалось в Спортивном кодексе, это некоторые примеры. В действительности на протяжении последних двух с лишним лет (с 2008 года, когда было принято Постановление Министра здравоохранения, по делам молодежи, спорта и общественной жизни от 28 февраля 2008 г., завершившее структурное «строительство» Спортивного кодекса) в Спортивный кодекс был внесен очень большой объем изменений. Это, собственно, и дало нам основания говорить выше о наличии пятого этапа систематизации законодательства о спорте (и, соответственно, второго этапа его кодификации) во Франции, длящегося и по сей день.

3.2.3. Структура и содержательные особенности Спортивного кодекса Франции

Спортивный кодекс Франции структурно состоит из следующих частей (об этом уже упоминалось выше):

– Законодательная часть;

– Регламентарная часть - Декреты;

– Регламентарная часть - Постановления;

– Приложения.

Спортивный кодекс Франции в целом включает в себя в общей сложности 1 785 статей[578] (больше, чем четыре части Гражданского кодекса Российской Федерации).

Законодательная часть Спортивного кодекса Франции[579] состоит из четырех книг. Первая книга посвящена организации физкультурной и спортивной деятельности. Вторая книга посвящена регламентации статуса, деятельности, отношений, прав и обязанностей участников спортивных отношений. В третьей книге содержатся положения, относящиеся к занятиям спортом. Четвертая книга содержит различные дополнительные правовые положения.

Вторая часть Спортивного кодекса Франции – «Регламентарная часть – Декреты»[580] и третья – «Регламентарная часть – Постановления» структурно построены по тому же принципу, но посвящены регулированию на более низком (подзаконном), детализированном уровне применительно к конкретным прикладным вопросам.

Части кодекса подразделяются, соответственно, на книги, части (части книг), главы, разделы, подразделы, параграфы, подпараграфы и статьи.

Предшествую­щая порядковому номеру каждой статьи буква «L» или «R» обозначает ее, соответственно, законодатель­ный (Legislative) или регламентарный (Réglementair) характер. Первая цифра в обозначении номера статьи соответству­ет номеру книги, вторая – части книги, третья – но­меру главы, а четвертая – порядковому номеру статьи.

Отметим следующие содержательные особенности Спортивного кодекса Франции на примере его законодательной части.

Спортивный кодекс Франции весьма подробно регулирует вопросы:

– правового статуса, деятельности и взаимоотношений субъектов спортивных отношений: субъектов публичного права (государство, национальные публичные учреждения, административно-территориальные образования, организации общественной пользы); спортивных ассоциаций и спортивных обществ; спортивных федераций и профессиональных спортивных лиг; представительных (Французский национальный олимпийский и спортивный комитет и др.) и посреднических органов, спортсменов, спортивных тренеров, спортивных судей и арбитров, спортивных агентов, иных участников спортивных правоотношений;

– общей организации физкультурной и спортивной деятельности и особенностей такой деятельности в конкретных сегментах области спорта;

– спортивной подготовки и образования в области физической культуры и спорта; требований и ограничений в этой области; надзора и контроля за образовательной деятельностью в области спорта;

– защиты здоровья спортсменов, медицинского контроля спортсменов;

– борьбы с употреблением допинга, контроля и профилактики в этой сфере;

– общей организации занятий спортом;

– требований к спортивным сооружениям и иным спортивным объектам;

– обязанностей, связанных со спортивной деятельностью;

– порядка организации и проведения спортивных мероприятий, их трансляции средствами массовой информации и их освещения в средствах массовой информации;

– финансирования и государственной поддержки спорта (в особенности – массового спорта и спорта высших достижений);

– административных правонарушений и уголовных преступлений в области спорта и ответственности за их совершение;

– особенностей применения французского законодательства о спорте в заморских департаментах и территориях.

3.2.4. Особенности французской модели спортивной кодификации

Заимствуя подход д.ю.н., проф. А.Н. Козырина[581], считаем необходимым далее обратить внимание не на то, что регулирует Кодекс (в этих вопросах достаточно много национальной специфики, познавательной, но не всегда «переносимой» на российскую основу), а на то, как регулируются спортивные отношения, на разнообразные приемы и способы, в совокупности составляющие метод правового регулирования.

Подвергая анализу Спортивный кодекс Франции, мы не обращаемся к вопросу о том, чья система организации спорта лучше – французская или российская, а предпочитаем обратить внимание на уро­вень и качество правового регулирования отношений в области спорта, которые демонстрирует французский Спортивный кодекс, а также на особенности модели французской кодификации законодательства о спорте.

Считаем необходимым выделить следующие особенности французской модели кодификации законодательства о спорте:

1. Процесс кодификации французского спортивного права интересен тем, что он состоял из трех связанных преемственностью, следовавших друг за другом этапов:

– этап механистической консолидации, когда собирались, сводились воедино существующие правила, но при этом, по большому счету, не создавались новые;

– этап дополнения Спортивного кодекса крупными сегментами суботраслевых и более мелких предметных совокупностей правовых норм, сформировавших регламентарную часть Спортивного кодекса;

– этап длящейся частичной аксиальной и ретиальной рекодифик