М. а. баймуратов, д-р юрид. наук, проф., засл. деятель науки и техники украины, зав. каф. конституционного, административного и международного права мариупольского государственного гуманитарного университета

ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В СФЕРЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА: ОНТОЛОГИЧЕСКИЕ И АКСИОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Функционирование международного права в сфере прав человека, понимаемое в данном исследовании как международное гуманитарное право в широком смысле (далее: МГП), представляет собой многоплановое явление, составными элементами которого являются международно-пра­вовые принципы и нормы, международно-правовое регулирование и имплементация норм международного права, а также составные элементы внутригосударственного механизма имплементации таких норм.

Онтологической особенностью имплементации норм МГП выступает то, что она реализуется в сложной многомерной, многоуровневой, полисубъектной и полиобъектной системе координат «мировое сообщество – международный договор (как совокупность норм МГП) – конкретное государство и его органы – национальное законодательство – национальный механизм защиты прав человека - конкретный человек, пребывающий на территории конкретного государства (патрид, иностранный гражданин, апатрид, беженец и т.д.)».

Аксиологический потенциал механизма имплементации норм МГП состоит в том, что именно сама имплементация является единственным универсальным способом с помощью которого нормы международного права могут внедряться в национальную правовую систему, вне зависимости от форм имплементации (прямой рецепции, обычной и бланкетной  трансформации), а также видовой характеристики способов приобретения обязательности норм международного договора для конкретного государства (ратификация, присоединение, одобрение и т.д.).

Как справедливо отмечает П. Апраксин, большая часть положений МГП является нормами прямого действия (самоисполнимыми нормами), для применения которых не требуется никаких особых мер. «Самоисполнимыми» нормами договора считаются такие нормы, которые, будучи соот­ветствующим образом санкционированы государством, в конечном счете, предназначены для регулирования внутригосударственных отношений, если это в принципе допускается отечественным правом. При этом необходимо учитывать, что договоры, содержащие именно такие нормы, прежде всего и требуют издания трансформационного акта со стороны заключившего меж­дународно-правовое соглашение государства.

Тем не менее, некоторые положения Женевских конвенций 1949 г., Дополнительных протоколов 1977 г. к ним, равно как и других договоров в области МГП, не являются самоисполнимыми. Для того чтобы быть применимыми, они нуждаются в конкретизации со стороны национального правопорядка. Поэтому государства должны принять меры по их имплементации, т.е. особые меры правового или практического характера для конкретизации на национальном уровне принципов и норм соответствующих соглашений по МГП. Следовательно, имплементацию норм МГП, необходимо и целесообразно рассматри­вать в качестве самостоятельной системы (но выступающей в качестве системы-подсистемы в рамках макросистемы – авт.), приводящей в дей­ствие эту макросистему - систему норм международного права, обеспечивая тем самым достижение конечного результата - меж­дународно-правовое регулирование отношений по соблюдению правил ведения вооруженных конфликтов.

Следует указать, что методологической и одновременно нормативной основой механизма имплементации выступает комплекс международных норм, разработанный международным сообществом с целью регламентации права международных договоров. Так, в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., каждый действующий договор является обязательным для его участников и должен добросовестно выполняться (ст.26); участник не может ссылаться на положения внутреннего права как на оправдание невыполнения им договора (ст.27); вместе с текстом международного договора может учитываться практика его применения и толкования, при согласии сторон (ст.31 п.3).

Для обозначения этого процесса в официальных документах ООН и получил свое распространение термин «имплементация», буквально означающий «осуществление». Сущность механизма имплементации норм международного права проявляется, прежде всего, в содержании деятельности вхо­дящих в него структурных элементов. В концентрированном виде эта деятельность может быть охарактеризована как: а) правотворческая (в сфере правоприменения); б) организационная и опера­тивно-исполнительная; в) контрольная.

Суверенное равенство государств, их независимость в осуществлении внутренней и внешней политики обусловили то обстоятельство, что они, являясь создателями международно-правовых норм, выступают в то же время основными субъектами их имплементации. Не затрагивая вопрос соотношения международного и внутригосударственного права, следует отметить, что нормы международного права непосредственного действия в национальных правовых системах государств-участников международного об­щения не имеют, так же, как и нормы внутригосударствен­ного права не применяются в международно-правовой сфере. В этом отношении методологически верной остается позиция В.М. Корецкого, который указывал, что "международное и внутреннее право (каждое из них) имеет свои особые задачи, свои различные области применения. Границу между ними довольно легко очертить, если исходить из принципов суверенитета и независимости госу­дарств".

Действительно, международное право регулирует поведе­ние государства в целом. Практическую же деятельность  государственных орга­нов по реализации обязательств, вытекающих из международно­го права, осуществляет само государство с использованием соответствующего правового механизма, который, однако, формируется с уче­том предписаний международного права. Как отмечает А.С. Гавердовский, содержание и формы отдельных элементов этого механизма, зависят как от содержа­ния реализуемых международно-правовых норм, так и от по­требностей процесса имплементации.

 Отсюда, представляется, обоснованным  и прагматичным вывод о том, что подавляющее большинство международно-правовых норм, содержащихся в международно-правовых договорах, реализуется через национальный механизм имплементации. Поэтому успешное разрешение задачи повышения эффективности воздействия международно-правовых норм на регулируемые ими международные отношения, находится в прямой зависимости от ха­рактера предпринимаемых государствами на национальном и меж­дународном уровнях мер по реализации взаимно согласованных правовых предписаний.

В этом аспекте важным представляется доктринальное мнение И. И. Лукашука, которыйсчитал, что "осуществление международно-правовых норм, является, как правило, более сложной и ответственной задачей, чем их при­нятие". Думается, что такая позиция не только содержит в себе позитивный потенциал, но и является  весьма важной в методологическом и процессуальном аспектах.

Следует указать, что в международно-правовой литературе термин «имплементация» (анг. implementation) весьма часто употребляется в канве соотношения международного и внутригосударственного права. Однако в правовых доктринах государств Содружества Независимых Государств данный термин имеет более широкое толкование. Так, А.С. Гавердовский понимает под имплементацией целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций  в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств. Согласно приведенной дефиниции, указывающей на ее стадийное осуществление, имплементация выступает в качестве подготовительной стадии, объективно необходимой для обеспечения своевременной и всесторонней реализации международно-правовых норм. Поэтому нельзя не согласится с утверждением В.Я. Суворовой, которая полагает, что термин «имплементация» имеет право на существование как синоним термина «реализация», - воплощение норм международного права в практической деятельности государств и других субъектов. Аналогичной позиции придерживаются авторы словаря “Международное право” В.Н. Додонов, В.П. Панов и О.Г. Румянцев, которые понимают под имплементацией международного права фактическую реализацию международных обязательств на внутригосударственном уровне. Этот термин также может быть использован для обозначения воздействия норм международного права на внутригосударственные отношения через внутригосударственное право без его расширительной трактовки.

Следует указать, что в западной правовой доктрине встречается также термин «национально-правовая имплементация норм международного права», который не синонимичен более широкому понятию «имплементация». Кроме того, «юридическое» принятие норм национального права, необходимых для исполнения норм международного права, еще не означает «фактического» исполнения международно-правовых обязательств.

Таким образом, под международным механизмом имплементации понимается система правовых и организационных средств, как создаваемых совместными усилиями государств, так и используемых индивидуально в целях всесторонней, своевременной и полной реализации принятых в соответствии с международным правом обязательств. Некоторые авторы, например, В.Ю. Калугин, утверждают, что  механизм имплементации норм МГП на международном уровне следует понимать более узко, и поэтому они делают акцент именно на коллективных, совместных усилиях государств в этом процессе, когда они осуществляют организационно-правовую, включая и международную нормотворческую деятельность. Вместе с тем, исходя из анализа Комментариев к Женевским Конвенциям и Дополнительным протоколам, можно прийти к выводу о том, что обязательства государств по исполнению норм МГП имеют, прежде всего, односторонний характер и закрепляются скорее «как ряд односторонних обязанностей, торжественно принимаемых перед лицом мирового сообщества, представляемого другими Договаривающимися Сторонами. Каждое государство берет обязательства, как в отношении самого себя, так и других государств». На эту же особенность гуманитарных конвенций, например, о защите жертв войны, обращает внимание Э. Давид, отмечающий, что «обязательства, принимаемые государствами, носят односторонний, а не взаимный характер».

Следует указать, что в последние годы под влиянием интеграционных тенденций, набирающих силу во всем мире и, особенно в Европе и на Американском континенте, в научный оборот стал вводиться также термин аппроксимация – замена одних нормативно-правовых актов другими, в том или ином смысле близкими к исходным. Этот термин заимствован из естественных наук и часто более точно может характеризовать процесс «приближения», в контексте гармонизации.

Понятие «гармонизация» в равной степени относят как к национальному праву, так и международному праву. В последнем случае речь может идти скорее о гармонизации правовых систем государств. Структурированные на отрасли, институты, нормы права представляют собой сложные системы, элементы которой редко обнаруживают полную гармонию.

Добиться согласованности, стройности, как минимум непротиворечивости, в системе права и наиболее его формализованной части, в законодательствах государства является главной целью и очень сложной задачей. На сегодня вопрос о гармонизации решается сразу на нескольких уровнях и множеством приемов. Различают несколько принципиальных уровней гармонизации позитивного права. Низшим является уровень согласования элементов нормы в пределах самой правовой системы; в пределах одного акта по ряду признаков на основе требований юридической техники; в пределах блока (пакета) нормативных актов, связанных одним предметом регулирования. Проблемы гармонизации возникают и при согласовании норм в пределах разных отраслей права, а также в соотношении частноправового и публично-правового характера, требующие гибкого взаимодействия отраслей.

Накапливается большой опыт гармонизации с законодательством стран Совета Европы и СНГ.  Здесь активно реализуется опыт рамочных, модельных законов, международных стандартов и иных приемов, влияющих на состав и содержание обязательств заинтересованных сторон. Практика предлагает множество приемов гармонизации и синхронного развития различных форм правового строительства. В их числе: а) гармонизация и сближение национальных законодательств государств; б) унификация правовых решений (принятие идентичных решений) по ряду общих проблем; в) принятие общих нормативно-правовых актов; г) принятие основ законодательства по предметам совместного ведения.

Важной методологической основой необходимости гармонизации законодательства Украины с международным правом является ст. 9 Конституция Украины, в части первой которой предусматривается, что все действующие международные договоры, согласие на обязательность которых для Украины дано Верховной Радой Украины, являются частью ее национального законодательства. Кроме того, здесь же в части второй предусматривается, что составление международных договоров, противоречащих Конституции Украины, возможно только после внесения в нее соответствующих изменений.

Анализируя содержание этой конституционной нормы, важно отметить, что ее первая часть дает возможность обогатить содержание национального законодательства Украины нормами и принципами, которые унифицированы и закреплены в международных договорах и отражают достижения мировой цивилизации в международном праве. Приведенное выше содержание ст. 9 Конституции Украины дает возможность считать международные договоры не только источником международного права, но и источником национального права (законодательства) Украины.

Включение в Конституцию Украины положения о действии международных договоров как части национального законодательства, способствует укреплению суверенных прав Украины и повышает ее авторитет в мире, как государства, которое стало на демократический путь развития и во внешней сфере своей деятельности. Вместе с тем, следует отметить, что конституции ряда государств вообще обходят вопрос о включении международно-правовых норм в национальное законодательство (Беларусь, Молдова, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Швеция, Узбекистан, Япония), что не мешает занимать им достойное место в ряду демократических государств. В Украине, однако, этот вопрос приобретает достаточную остроту. Систематическое толкование положений ст. 9 Конституции свидетельствует, что международные договоры могут стать частью национального законодательства только при соблюдении определенного условия, а именно, только те, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины.

Следует заметить, что законодательные акты Украины, регламентирующие порядок разработки, подписания и действия международных договоров Украины, не содержат понятия и толкования конституционной терминологической формулировки "согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины". Исходя из аналогии закона: положения Закона Украины от 10 декабря 1991 г. "О действии международных договоров на территории Украины", согласно которому, только заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договоры, составляют неотъемлемую часть ее национального законодательства и применяются в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства;       ст. 9 Закона Украины от 29 июня 2004 г. "О международных договорах Украины", которая предусматривает, что Верховная Рада Украины осуществляет ратификацию международных договоров путем принятия специального закона о ратификации – можно придти к определенным выводам.

Во-первых, под конституционной формулировкой "согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины" следует понимать именно ратификацию международного договора; во-вторых, при ее осуществлении предусмотрено издание национального нормативного акта в виде специального закона о ратификации, что свидетельствует об опосредованной трансформации международных норм в национальное законодательство Украины. В-третьих, можно говорить о том, что только те международные договоры Украины, которые надлежащим образом будут ратифицированы, являются источниками ее национального и, следовательно, конституционного права.

Отсюда возможно утверждать, что ратификация международных договоров является важнейшей и отличительной стадией заключения международных договоров, являющихся источниками конституционного права государств-участников.

В это же время, рассматривая международные договоры в качестве составного элемента национальной системы законодательства, следует еще много сделать, чтобы они были должным образом согласованы с последней. Особенно это касается  Закона Украины от 29 июня 2004 г. «О международных договорах Украины», в котором устранены противоречия с конституционными нормами.

В настоящее время, довольно широкую поддержку среди юристов-международников не только из стран Европы, но и Ближнего Востока получила концепция трансформации. Так, по мнению арабского ученого-международника  Абдель Карима Аль Ван, согласно концепции трансформации международные договоры в результате их ратификации, утверждения или просто официального опубликования «трансформируются», преобразуясь во внутригосударственные законы. Однако, следует иметь в виду, что большинство авторов, применяющих этот термин, считают его условным, указывая на его некоторую неточность. Так, Е.Т. Усенко говорит о трансформации как об «объективном явлении, выражающемся в различных способах осуществления международных обязательств государства посредством издания им национально-правовых актов». Давая видовую характеристику трансформации, он полагает, что она осуществляется в формах отсылки, ратификации и опубликования договора, издания специального закона или административного акта.

В целом все виды трансформации Е.Т. Усенко делит на два вида: генеральную и специальную. Генеральная трансформация заключается в установлении государством в своем внутреннем праве общей нормы, придающей международно-правовым нормам силу внутригосударственного действия. Специальная трансформация заключается в придании государством конкретным нормам международного права силы внутригосударственного действия путем их воспроизведения в законе текстуально либо в виде положений, адаптированных к национальному праву, или путем законодательного выражения согласия на их применение иным способом.

Профессор С.В. Черниченко, определяя трансформацию как «путь применения норм международного права, обязывающих какое-либо государство в сфере его внутренней юрисдикции», выделяет две формы трансформации: фактическую и юридическую и пять видов юридической трансформации: отсылку, адаптацию, легитимацию, индивидуальную и автоматическую инкорпорацию. По этому вопросу, думается, следует поддержать позицию  Д.Б. Левина, который, как представляется, вполне обоснованно высказал возражения против столь расширительной трактовки трансформации и против ее оценки как единственной, универсальной формы взаимосвязи международного и внутригосударственного права, как универсального способа приведения в действие международно-правовых норм в сфере внутригосударственных отношений. Толкование трансформации «в точном смысле слова» предпочитает Н.В. Миронов, характеризуя ее как одну из сложившихся форм осуществления договорных норм в сфере внутригосударственных отношений. Л.Х. Мингазов говорит о «различных способах и средствах имплементации в форме отсылки, инкорпорации, трансформации».

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что термин «трансформация» носит условный характер, так как в действительности нормы международного права не утрачивают присущей им пра­вовой природы. Никакого «превращения» одних норм в другие не происхо­дит, и произойти не может. Сущность явления, именуемого трансформаци­ей, по мнению многих приверженцев этой концепции, состоит в обеспече­нии государством посредством своих властных полномочий, выполнения международных обязательств. Как таковые, последние реализуются во внутригосударственном праве. В этом плане подразумевается не формаль­ный юридико-технический прием преобразования международно-правовых норм во внутригосударственные предписания, а вся совокупность мер, предпринимаемых государством в целях обеспечения исполнения междуна­родно-правового обязательства в пределах национальной территории.

В конечном счете, в центре дискуссии оказывается вопрос, могут ли международно-правовые нормы применяться в сфере внутригосударственных отношений непосредственно, т.е. без провозглашения международных договоров источниками внутригосударственного права и без трансформации международных договоров во внутригосударственные законы.

И в этом аспекте, как представляется, является необходимым обратить внимание на существование двух понятий: создаваемое государством право (система права данного государства) и применяемое в данном государстве право. Думается, что второй комплекс, не только обладает системными свойствами, но является более широким и сложным чем первый, ибо наряду с собственным правом государства он охватывает и те, находящиеся за рамками национального права нормы, которые подлежат применению или могут быть применены в сфере внутригосударственной юрисдикции. И здесь, прежде всего, имеются в виду нормы межгосударственного права, принятые государством и предназначенные для внутреннего регулирования, и нормы иностранного права, применение которых в предусмотренных ситуациях допускается отдельными законами и международными договорами. Однако здесь следует учитывать, что как иностранное право, так и положения норм международного права могут применяться только с разрешения (санкции) норм национального права, и единственной нормой такого разрешения, является отсылка. О «трансформации» при отсылке можно и нужно говорить, но не как о превращении норм международного права в нормы национального права, а как о некоторых изменениях положений международных договоров в процессе их применения внутри страны. Различные органы государства, применяя правила международных договоров, учитывают при этом характер социального строя государства, а также особенности его правовой системы. Но это лишь определенное изменение в процессе применения, а не превращение норм международного права в нормы национального права.

Для того, чтобы норма международного права была введена в право конкретного государства, необходимо принять специальный внутригосударственный правовой акт. Особенно в тех случаях, когда это предусмотрено самим договором или вытекает из его смысла. В этом аспекте различается трансформация как прямая, так и опосредованная. Первая порождает тождественные правила в национальном праве в силу самого акта ратификации договора, который именуется инкорпорацией, то есть является процессом включения международной нормы во внутреннее право. Вторая - предусматривает издание национального нормативного акта, в котором отражается в соответствующей форме содержание договора. Названные правовые способы помогают не только надлежащим образом усвоить нормы международного права внутреннему праву государств, но и развязывать конфликты между двумя системами права, которые нередко возникают в этом сложном правоприменительном процессе.

Определение приоритетов в применении указанных способов, актуализирует проблему совершенствования механизма национально-правовой имплементации международно-правовых норм и его внедрения в практику Украины. В этом отношении, представляется, методологически правильной позиция Н.М. Сень, суть которой сводится к следующему: прежде чем выяснять процедурные и юридико-технические характеристики механизма имплементации, следует исследовать общетеоретические основы такой имплементации, в частности, такие из них:  какие международно-правовые предписания должны "инкорпорироваться" в законодательство Украины; в какие национально-правовые акты следует ввести международно-правовые предписания и конструкции; какими методами можно достичь устранения коллизий в процессе такой имплементации между национально-правовой и международно-правовой регламентациями общественных отношений.

В соответствии со ст. 1 общей для всех Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительного протокола I государства-участники обязуют­ся соблюдать и заставлять соблюдать положения этих международно-правовых актов. Данное общее обязательство составляет правовую осно­ву применения и обеспечения соблюдения положений этих международ­ных соглашений с целью обеспечить защиту жертв вооруженных кон­фликтов. Осуществление норм МГП, является многомерным явлением, происходящим, как на международном, так и на внутригосударственном уровне, характеризующимся участием конкретного государства или группы государств-участников, использова­нием средств, создаваемых индивидуальными или коллективными усили­ями государств. Причем меры по имплементации МГП должны приниматься не только в период вооруженных конфликтов, но и  в мирное время с тем, чтобы обеспечить соблюдение его положений в военное время.

В результате проведенного исследования, можно прийти к следующим выводам: 1. МГП представляет собой свод принципов и норм, находящих свое внешнее проявление в международных договорах, к которым присоединились боль­шинство государств мира. Однако присоединение к договорам являет­ся лишь первым шагом государств, так как требуются их определенные организационно-правовые  усилия для претворения МГП в жизнь и применения содержащихся в нем норм на практике;  2. Международные договоры в области МГП только тогда достигают своей цели, когда добросовестно и в полном объеме выполняются договаривающимися сторонами. Поэтому от практики осу­ществления норм МГП, в конечном счете, зависят возможности человеческого сообщества по ограничению трагических последствий вооруженного конфликта; 3. Нормы МГП, как и нормы других отраслей современного международного права, воспринимаются национальными правовыми системами посредством имплементации, методологической и, одновременно, нормативной основой механизма которой, выступает комплекс международных норм, разработанный международным сообществом с целью регламентации права международных договоров; 4. В международной доктрине вопрос о формах согласования международного и внутригосударственного права, а, следовательно, и о формах имплементации не нашел однозначного решения; 5. Термин «трансформация», применяемый в науке международного права в качестве обозначения процесса вхождения международной нормы во внутригосударственное право, носит условный характер, так как в действительности нормы международного права не утрачивают присущей им пра­вовой природы и не превращаются в нормы национального права. Итогом трансформации является появление самостоятельной нормы национального права, которая достаточно часто идентична норме международного права; 6. Определение приоритетов в применении форм и способов трансформации, актуализирует проблему совершенствования механизма национально-правовой имплементации международно-правовых норм и его внедрения в практику Украины.