Лекция 22   повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов и других направлений деятельности прокуратуры

Понятие эффективности прокурорского надзора

за исполнением законов, а также иных направлений деятельности прокуратуры

Речь должна идти о повышении эффективности всех отраслей, участ- ков деятельности и всей многогранной деятельности прокуратуры. Толь- ко так можно добиться положительных позитивных результатов в плане укрепления законности и правопорядка. Однако руководствуясь сугубо учебными задачами, и в целях лучшего усвоения материала рассмотрим этот вопрос применительно к прокурорскому надзору за исполнением за- конов.

Прокурорский надзор за исполнением законов — это целенаправ- ленная, полезная, преобразующая, общественно необходимая государ- ственная деятельность, результатом которой является наступление оп- ределенных положительных результатов — устранение нарушений законов, реальное укрепление законности. Государство, общество заин- тересованы в том, чтобы прокурорский надзор был высокоэффектив- ным. Эффективность — основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением законов, равно и всей деятельности прокурату- ры. Оценочной категорией прокурорского надзора является также ка- чество.

На основе общей теории эффективности, опираясь на философскую категорию «качество», можно сформулировать соответствующие опреде- ления.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов — это соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. Результаты выражаются в реально достигнутом уров- не состояния законности.

392

Под качеством прокурорского надзора понимается совокупность свойств или состояний, его характеризующих и позволяющих су- дить о его достоинствах или недостатках.

Так, прокурорскую проверку исполнения налогового законодательства можно считать качественной, если в ходе ее проведения выявлены все допущенные нарушения законов, установлены обстоятельства, способст- вующие нарушениям, и виновные лица. Она может считаться эффектив- ной, если результатом ее проведения явится в дальнейшем снижение на- рушений налогового законодательства, т.е. наступление положительного результата.

Среди ученых и практических работников установилось понимание эффективности как степени фактического достижения какой-либо зара- нее поставленной положительной цели или нескольких целей при опти- мальных затратах сил и средств. Иными словами, понятие термина «эф- фективность» связано с действиями, приводящими к нужным результатам. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, нужный результат может выражаться в уменьшении числа процессуальных нарушений, допускаемых дознавателями и следовате- лями, в повышении раскрываемости преступлений, в улучшении каче- ства следствия, что может свидетельствовать о повышении эффективно- сти этой деятельности прокуратуры. Что касается, к примеру, участия прокуроров в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах при рас- смотрении заявлений, исков, заявленных прокурорами, то нужный ре- зультат может, в частности, выражаться в увеличении процента заявле- ний и исков, удовлетворенных судами.

По степени значимости цели прокурорского надзора за исполнением

[законов подразделяются на более высокий и более низкий уровни. В ка- честве цели первого уровня может выступать выявление нарушений зако- нов, установление обстоятельств, способствующих нарушениям, и лиц, иарушивших законы. Целью второго уровня может быть принятие проку- рором мер по фактическому устранению нарушений этих законов, спо- "обствующих им обстоятельств и привлечению к ответственности винов- ных лиц. Высшим уровнем целей (высшей целью) является укрепление законности или результативность. Могут быть сформулированы и другие цели прокурорского надзора. Выполнение целей первых двух уровней 'лужит средством достижения высшей цели.

Следует иметь в виду, что «вклад» в укрепление законности вносят кже иные отрасли и участки деятельности прокуратуры, многие дру-

393

гие органы, в особенности правоохранительные и контролирующие. Однако активно осуществляемый наступательный прокурорский надзор способствует активизации и совершенствованию деятельности назван- ных органов, что, в свою очередь, положительно сказывается на состоя- нии законности.

Стоящие перед прокурорским надзором цели (задачи) могут быть вы- полнены полностью или частично. На практике они обычно выполняются частично, в результате остается неполностью выполненной цель высшего уровня. Это нередко является следствием того, что ставятся нереальные цели — без учета имеющихся в наличии сил и средств.

Цели должны быть реальными. Но и реальные цели могут быть не реа- лизованы, если не принимаются активные меры к их достижению. Однако во всех случаях прокурорские работники должны нацеливаться на высоко- производительную работу.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зави- сит, таким образом, от того, достигнуты ли поставленные перед ним цели, т.е. от степени достижения целей. Чем выше степень достижения цели, тем выше эффективность. Уменьшение числа правонарушений по срав- нению с предыдущим периодом может свидетельствовать о повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.

Категория «эффективность» применима также к проверке исполнения законов, к акту прокурорского реагирования (надзора) к другим надзор- ным действиям. От эффективности каждой проверки и акта реагирования в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за исполнением законов. Поэтому следует стремиться к тому, чтобы все надзорные, иные действия прокурора, входящие в круг его полномочий, были максимально эффективны.

Методика определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов

В данном случае имеются в виду методика измерения и оценка эффек- тивности прокурорского надзора за исполнением законов. Как в теорети- ческом, так и в практическом планах, определение эффективности проку- рорского надзора является наиболее сложной проблемой. Между тем объективная оценка эффективности служит средством совершенствова- ния прокурорского надзора за исполнением законов, как и всей иной дея- тельности прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора за ис-

394

полнением законов может быть определена с помощью критериев оценки и показателей измерения эффективности.

Показатели позволяют производить измерение эффективности, а кри- терии — оценивать ее. Критерий — это такой измеритель (признак), ко- торый показывает, чему должен соответствовать прокурорский надзор, каким он должен быть. Он отражает предельно допустимый результат де- ятельности прокурора. Для оценки достижений каждой из целей приме- няется свой критерий. Такими критериями являются: «I»   своевременность и полнота выявления нарушений законов, обстоя- тельств, им способствующих, и установление лиц, нарушивших за- коны;

•3* своевременность, полнота, адекватность и реальность реагирования на выявленные нарушения законов, обстоятельства, способствую- щие им;

•3*   реальное, фактическое восстановление прав, свобод и законных инте- ресов физических и юридических лиц, государства; *5*   реальное укрепление законности.

В качестве непосредственных измерителей эффективности выступают показатели, выражающиеся в конкретных цифрах. Показатели делятся на количественные (количество проведенных прокурорских проверок, в том числе и совместно или одновременно с другими органами, общее количе- ство выявленных нарушений законов, количество внесенных актов про- курорского реагирования, количество возбужденных уголовных дел, ко- личество лиц, привлеченных к ответственности и т.д.); качественные (полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, способствую- щих им, реальное устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, реальное восстановление нарушенных прав, свобод и за- конных интересов физических и юридических лиц, реальное возмещение вреда, причиненного правонарушителями, и т.д.), и результативности (количество совершенных правонарушений, в том числе и преступлений за определенный период времени — квартал, полугодие, год, суммарные вредные последствия совершенных правонарушений и другие). Показате- ли результативности позволяют видеть наступившие изменения в состоя- нии законности, т.е. больше или меньше стало правонарушений по срав- нению с предшествующим периодом.

Сущность определения эффективности прокурорских проверок и ак- тов прокурорского реагирования (надзора) состоит в сопоставлении по- ставленных перед ними целей с достигнутыми в ходе их проведения (вы-

395

полнения) результатами. В качестве основной при определении эффек- тивности проверки выступает первая цель, а акта реагирования — вторая цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Сущность определения эффективности прокурорского надзора за ис- полнением законов состоит в сопоставлении (сравнении) фактически до- стигнутых в оцениваемый период результатов с намечаемыми на этот пе- риод целями и с достигнутыми в предшествующем периоде результатами. Определять эффективность удобнее с помощью так называемой сопоста- вительной таблицы контрольных показателей прокурорского надзора за исполнением законов. В нее могут быть включены следующие контрольные показатели:

•5»   количество проведенных прокурорских проверок; *  количество выявленных и зарегистрированных нарушений законов; •>   суммарные вредные последствия в виде, например, сумм причинен- ного материального ущерба, количества погибших лиц, а также лиц, получивших телесные повреждения, в том числе производственные травмы, количества погибших от рук браконьеров диких животных и т.д.;

«I»   количество внесенных актов прокурорского реагирования, количе- ство проведенных аналитических мероприятий и др. Уменьшение числа контрольных показателей упрощает процесс опре- деления эффективности, но занижает точность.

Таблица позволяет наглядно видеть основные результаты деятельнос- ти прокурора предшествующего периода, которые берутся за 100\% (ис- ходный пункт), результаты минувшего оцениваемого периода (фактичес- ки достигнутые) и цели, которые намечалось достигнуть. Их заполнение относительно несложно, если в прокуратуре хорошо налажен учет вы- полненной надзорной работы и совершенных в регионе преступлений. Данные сопоставительной таблицы без особых затруднений могут вво- диться в компьютер, что упрощает процесс определения эффективности. При этом принимаются во внимание не все правонарушения, а только те из них, которые нарушают права, свободы и законные интересы граждан, предприятий, организаций и государства в целом. Может быть определе- на эффективность прокурорского надзора за исполнением конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, эффективность прокурорского надзора за исполнением зако- нов на конкретном объекте (предприятии, организации, учреждении), в регионе (городе, районе, области) и в целом по стране. 396

Эффективность прокурорской проверки может быть определена про- ведением контрольной проверки; акта прокурорского реагирования (над- зора) — проверкой результативности акта реагирования или фактическо- го устранения нарушений закона Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов на конкретном объекте может быть определена также путем проведения повторной проверки. Определяя эффективность проверок и актов прокурорского реагирования, прокуроры устанавливают тем самым качество прокурорского надзора за исполнением законов, ибо при этом используются только качественные показатели.

В зависимости от достигнутых конечных результатов, т.е. реального состояния законности, прокурорский надзор за исполнением законов мо- жет быть оценен как высокоэффективный, эффективный, малоэффек- тивный, неэффективный..

Направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов

Магистральное направление повышения эффективности прокурорско- го надзора за исполнением законов — это повседневное, постоянное со- вершенствование его качественных характеристик на всех стадиях над- зорного процесса, и в особенности совершенствование всех элементов организации работы прокуратуры.

Необходимо обеспечить комплексный подход в борьбе с правонару- шениями, но в первую очередь — с преступлениями. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов комплексный подход может означать: »«•  комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором

всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; •••  координацию надзора в рассматриваемой сфере с другими отрасля- ми прокурорского надзора и всеми участниками деятельности про- куратуры;

•?• тесное увязывание надзорной работы с профилактической деятельно- стью;

•I» постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами предста- вительной, исполнительной власти, правоохранительными, контроли- рующими и другими органами, а также с общественными формирова- ниями по вопросам укрепления законности;

*3> увязывание надзорных мероприятий с важнейшими социально- экономическими, иными задачами, решаемыми в регионе (районе, го- роде, области).

397

Достижению комплексного подхода могут также способствовать: •«•  тесное  увязывание   надзорной  деятельности   с   предварительным следствием по уголовным делам — в частности, проведение проку- рорских проверок одновременно с производством предварительного следствия;

*1*   проведение совместных проверок с органами контроля и иными орга- нами;

*   активная реализация прокурором права поручения проведения прове- рок правоохранительным, контролирующим и другим органам.

Речь идет о создании единого, четко скоординированного фронта борьбы с правонарушениями.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов связано с совершенствованием управления (руководства) над- зорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур. Оно может идти по следующим направлениям:

*   своевременное, оперативное корректирование надзорной деятельнос- ти, нацеливание ее на решение главных, ключевых задач укрепления законности, предупреждение правонарушений;

•I»  улучшение анализа надзорной деятельности и своевременное доведе- ние результатов анализа до нижестоящих прокуроров; *!•   своевременное принятие мер к устранению ошибок и упущений в ра- боте, допускаемых нижестоящими прокурорами; »»«   улучшение методической помощи нижестоящим прокурорам; *?«   подготовка более совершенных методических пособий, разработок,

указаний, писем и обеспечение ими прокуроров;

*3» совершенствование деятельности по распространению положительно- го опыта работы;

<« совершенствование контроля за внедрением в практику работы но- вейших достижений науки и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения правонарушений;

*1* развитие инициативы, самостоятельности и боевитости у нижестоя- щих прокуроров: основные усилия должны направляться на оказание действенной помощи прокурорам районов, городов, иным прокуро- рам в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением законов.

В плане повышения методического мастерства прокурорских работ- ников низового звена хорошие результаты может дать проведение работ- никами областных, равных им прокуратур показательных (учебных) про- 398

верок исполнения законов. Речь идет об обучении в условиях проведения реальной проверки.

Следующее направление — совершенствование тактики и методики в|ыявления нарушений законов и установления обстоятельств, им способ- ствующих.

I В первую очередь, необходимо добиваться повышения качества про- Курорских проверок, которое, все еще оставляет желать лучшего. Проку- роры не всегда готовятся к проведению проверок: нередко они проводят- ся поверхностно отдельные нарушения законов не выявляются, не устанавливаются обстоятельства, способствующие нарушениям.

Недостатки эти, разумеется, должны быть устранены, что, вне со- мнения, положительно скажется на качестве работы. И, говоря о каче- стве, приведем рекомендации, которые, на наш взгляд, в свою очередь будут способствовать успеху дела:

*3>   комплексное применение прокурорами различных проверочных дей- ствий;

*«*   применение приемов и методов, в том числе и криминалистических; •3>   активное привлечение к проверкам специалистов; «>   проведение проверок совместно (одновременно) с другими правоо- хранительными, контролирующими, иными органами; «>   проведение комплексных проверок (проверок исполнения несколь- ких законов). Повышению качества проверок будет способствовать совершенствование ныне действующих и разработка новых част- ных методик их проведения.

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов может способствовать совершенствование практики реагирова- ния прокуроров на нарушения законов, которое может идти по следую- щим направлениям: «I»   совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора,

активное применение всех правовых средств и актов реагирования; »1*  сочетание письменных и устных форм реагирования; •?*  повышение остроты прокурорского реагирования; *>   совершенствование структуры и повышение качества актов проку- рорского реагирования; •I*  усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией внесенных

актов реагирования;

•I»  систематическое обобщение (анализ) практики реагирования; *$*  совершенствование профессиональных навыков прокуроров, чему мо- гут способствовать все формы повышения квалификации прокуроров.

399

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнен» законов может способствовать дальнейшее совершенствование действ}- ющего законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры. Совершенствование всего законодательного массива Ро<|- сии и, в частности, устранение пробелов в правовом регулировании тек или иных общественных отношений, разночтений, дублирования, его ко- дификация будут в конечном итоге способствовать повышению эффек- тивности прокурорского надзора за исполнением законов.

Основные направления повышения эффективности      Т других отраслей и участков деятельности прокуратуры   1

Многие рекомендации, изложенные выше в части повышения эффек- тивности надзора за исполнением законов, вполне применимы и к другим отраслям, участкам деятельности прокуратуры. Иными словами, их реа- лизация может способствовать повышению эффективности всей деятель- ности российской прокуратуры.

Анализ работы органов прокуратуры, проводимый прокурорами раз- личных уровней и научными работниками, свидетельствует: во всех без исключения отраслях и на всех участках деятельности прокуратуры имеются значительные неиспользованные резервы. Прокурорами и сле- дователями допускаются упущения и недостатки в работе. Максимально возможное использование этих резервов, устранение упущений и недо- статков в работе уже само по себе будет способствовать повышению эффективности всей законоохранной деятельности прокуратуры. Мож- но предположить, что при этом улучшились бы многие показатели ра- боты, касается ли это качества предварительного следствия, отраслей прокурорского надзора, участия прокуроров в судах или иной деятель- ности прокуратуры.

Имеется много других возможностей (направлений) совершенствова- ния деятельности прокуратуры, повышения эффективности ее работы. В наибольшей мере этому могли бы способствовать:

»3> совершенствование подготовки кадров для органов прокуратуры в высших учебных заведениях — в учебных программах изучаемых дисциплин более предметно должна отражаться специфика работы прокурорско-следственных кадров;

<* улучшение работы по подбору и расстановке кадров в органах проку- ратуры: назначение и перемещение кадров следовало бы производить

400

с учетом их профессиональных качеств, не забывая, конечно, о здоро- вье и семейном положении;

совершенствование системы повышения квалификации прокурор- ско-следственных кадров как по месту их работы, так и в региональ- ных учебных центрах, в институтах повышения квалификации про- куратуры;

улучшение обеспечения органов прокуратуры нормативными актами, принимаемыми на федеральном и региональном уровнях, а также ме- тодической и иной специальной литературой;

финансирование органов прокуратуры в объемах, позволяющих нор- мально функционировать, создавая приемлемые жилищно-бытовые и служебные условия для сотрудников, оснащая прокуратуры компью- терной, криминалистической, иной техникой;

совершенствование научного обеспечения деятельности прокуратуры, особенно в части уточнения ее функций, задач, определения приори- тетных направлений деятельности, обоснования перспектив развития на ближайший период времени и на отдаленную перспективу, воору- жение прокуроров и следователей новыми, более рациональными ме- тодами и формами работы;

совершенствование взаимодействия с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами, органами контроля, иными органами, с общественностью по вопросам укрепле- ния законности и правопорядка;

совершенствование аналитической работы в органах прокуратуры как одного из средств построения работы на научной основе, т.е. с учетом состояния законности, возможностей прокуратуры и других органов по ее укреплению: речь должна идти о совершенствовании как анали- за состояния законности и правопорядка в регионах, так и анализа ра- боты собственно прокуратуры;

реальное внедрение в жизнь принципов независимости прокуроров от других государственных, иных органов при исполнении возложенных на них обязанностей, равно и неотвратимости ответственности за со вершенные правонарушения.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под эффективностью прокурорского надзора за ис- полнением законов? Сформулируйте соответствующее определение.

401

2.  Что понимается под качеством прокурорского надзора за исполне- нием законов?

3.  Как может быть определена эффективность прокурорского надзфа за исполнением законов, всей иной деятельности прокуратуры?

Задание

I

Изучите и используйте источники 17, 41, 90, 95, 105, 126, 129, 130, 136, 137,157, приведенные в Приложении IV.