Лекция 21 другие направления деятельности прокуратуры

Расследование преступлений органами прокуратуры

Предварительное расследование производится в форме предвари- тельного следствия либо в форме дознания. При наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и производит в течение 15 суток неотложные следственные действия. По делам, по ко- торым производство предварительного следствия необязательно, орган дознания возбуждает дело и производит расследование в полном объе- ме. Предварительное следствие обязательно по всем делам, за исключе- нием преступлений, исчерпывающе перечисленных в уголовно- процессуальном законодательстве (в ст. 150 УПК РФ}.

Предварительное следствие производится следователями прокурату- ры, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел РФ, органов налоговой полиции. Организационное разделение следовате- лей и разграничение их компетенции объясняются историческими усло- виями формирования следственного аппарата в стране.

В 1860 г. предварительное следствие было изъято из ведения полиции и передано органам юстиции, были учреждены судебные следователи, которые и стали осуществлять предварительное следствие.

После 1917 г. предварительным расследованием занимались следст- венные комиссии Военно-революционных комитетов. Характерной осо- бенностью деятельности следственных комиссий было коллегиальное проведение расследования.

В 1920 г. учрежден институт единоличных следователей: при совете народных судей (города, уезда, губернии) состояли народные следовате- ли; при отделах юстиции губернских исполкомов — особые следователи по важнейшим делам; при народном комиссариате юстиции — следова- тели по важнейшим делам.

В 1928 г. следственный аппарат был передан в полное подчинение прокуратуры. В 1929 г. военные следователи были переданы в состав во- енных прокуратур.

370

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.07.61 право про- изводства предварительного следствия предоставлено следователям ор- ганов государственной безопасности (ныне органы Федеральной служ- бы безопасности РФ), а Указом от 06.04.63 — следователям органов охраны общественного порядка (ныне органов внутренних дел). Феде- ральным законом от 15 ноября 1995 г. «О внесении изменений и допол- нений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налого- вой полиции» и УПК РСФСР предусмотрено право производства предварительного расследования и следователями федеральных органов налоговой полиции.

Несмотря на организационное разделение следователей, их деятель- ность едина и специфична по своей юридической природе, задачам, принципам и содержанию.

Следователи прокуратуры производят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законода- тельством к их компетенции. Кроме того, следователи прокуратуры должны производить дознание по уголовным делам об умышленном при- чинении средней тяжести вреда здоровью, умышленном причинении лег- кого вреда здоровью и о других преступлениях, предусмотренных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, совершенных членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, прокурором, следователем, адвокатом, должно- стными лицами органов внутренних дел Российской Федерации, органов налоговой полиции, органов федеральной службы безопасности и други- ми лицами, указанными в подпункте «в» пункта 1 части второй статьи 151 и в статье 447 УПК РФ. Предварительное расследование могут про- водить прокуроры района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящие прокуроры. Законом о прокуратуре определе- на структура следственного аппарата прокуратуры.

В соответствии с приказами Генеральной прокуратуры РФ, Минис- терства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Департамента налоговой полиции РФ при расследовании сложных уго- ловных дел о преступной деятельности межрегиональных организован- ных групп; большого объема следственных действий и оперативно- розыскных мероприятий, которые необходимо провести по многоэпизод- ным уголовным делам; реализации в рамках конкретного уголовного дела оперативных материалов разных правоохранительных органов либо в случаях отнесения преступления к альтернативной подследственности создаются совместные следственно-оперативные группы (бригады) этих

371

органов. В целях раскрытия убийств созданы и действуют на постоянной основе следственно-оперативные группы, в которые входят следовате- ли органов прокуратуры и работники оперативных подразделений ор- ганов внутренних дел.

В отдельных случаях, исходя из сложности дела и объема следствен- ных действий по нему, следственные группы создаются лишь из числа следователей органов прокуратуры.

Следователи органов прокуратуры в административном отношении подчинены прокурорам. Однако это не означает ущемления их процессу- альных функций, к которым относятся: <»  принятие, проверка сообщений о преступлениях, принятие решений

по результатам рассмотрения сообщений о преступлениях; »»•   исследование обстоятельств дела; »1»  обвинение в совершении преступления; «I»   ограждение граждан от неосновательного обвинения в совершении

преступления;

<*   обеспечение возмещения материального ущерба, причиненного пре- ступлением, и исполнения приговора в части конфискации имущества; *>   пресечение преступлений и принятие мер к устранению обстоятельств,

способствующих совершению преступления; •>   розыск обвиняемых, место нахождения которых неизвестно; •5*   разрешение уголовных дел.

Деятельность следователя осуществляется в трех стадиях: возбуждения уголовного дела, предварительного расследования и возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Следователь — самостоятельный субъект уголовно-процессуальной деятельности, несущий определенные обязанности и обладающий оп- ределенными правами, которые определены законом. Следователю про- куратуры никто, кроме прокурора, не вправе давать указания по уголов- ному делу. Постановления следователя, вынесенные в соответствии с законом по находящимся в его производстве уголовным делам, обяза- тельны для исполнения всеми органами, должностными лицами и граж- данами. При производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и о производстве следственных действий следо- ватель принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда зако- ном предусмотрено получение санкции от прокурора и судебного реше- ния, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение. 372

В процессе расследования взаимоотношения следователя с прокуро- ром носят не административный, а процессуальный характер. В случае несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и об объеме обви- нения, об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о направлении дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия следователь вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. В этом случае прокурор или отменяет указание ниже- стоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу другому следователю.

Прокурорский надзор за следствием не только не лишает следователя самостоятельности и не умаляет его авторитета, а напротив, обеспечивает всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела.

При производстве предварительного следствия следователь вступает в [ .правоотношения с органами дознания, на которые возложено принятие ро- зыскных и оперативно-розыскных мер для установления лица, совершив- шего преступление. Следователь по расследуемым им делам в соответст- вии с уголовно-процессуальным законодательством может давать органам дознания в письменном виде обязательные для них поручения: о проведе- нии оперативно-розыскных мероприятий; о проведении розыскных дейст- вий; об исполнении постановлений о задержании, о приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие •<при их осуществлении.

Взаимодействие следователей с работниками органов осуществляю- 1щих оперативно-розыскную деятельность, не означает слияние процессу- Ьальной и оперативно-розыскной деятельности. Каждый из них действует Гв пределах своей компетенции, присущими им способами, методами и 1средствами.

Международное сотрудничество органов прокуратуры

Закон о прокуратуре впервые наделил органы прокуратуры в лице Ге- неральной прокуратуры РФ значительными полномочиями по осуществле-

373

нию международно-правового сотрудничества. В соответствии со ст. 2 это- го Закона Генеральная прокуратура РФ — в пределах своей компетенции — осуществляет прямые связи с соответствующими органами других госу- дарств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключа- ет соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Такое взаимодействие с правоохранительными и правоприменитель- ными службами, иными компетентными органами зарубежных госу- дарств, а также с соответствующими международными организациями, включая Европол и Интерпол, проводится в целях согласованности уси- лий по противодействию организованной, транснациональной, иной пре- ступности, по оказанию правовой помощи.

Это направление деятельности органов и учреждений прокуратуры по- лучило развитие и актуальность еще и в связи с конституционным закреп- лением (п. 4 ст. 15 Конституции) положения о вхождении правовой систе- мы Российской Федерации в состав общемировой правовой системы, т.е. присоединению ее к общепризнанным принципам и нормам международ- ного права, а также международных договоров. Поэтому, если междуна- родным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом России, то применяются правила международного договора.

Прямое действие международных договоров на территории РФ, а так- же определение ими наряду с Конституцией РФ и федеральными закона- ми (ст. 3 Закона о прокуратуре) организации и порядка деятельности прокуратуры РФ, налагают на органы прокуратуры не только обязаннос- ти по надзору за их соблюдением и исполнением, но и по участию в рабо- те по их разработке.

Развитие международной деятельности Генеральной прокуратуры РФ осуществляется в соответствии с ее компетенцией по следующим направ- лениям: •I*   организация международного сотрудничества в рамках Содружества

Независимых Государств (СНГ);

*>   организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы; *!*   организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда

других международных организаций;

*> участие в разработке международных многосторонних и двусторон- них договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи;

»«*  экстрадиция.                                                                                            Г)11

374

Осуществляется международное сотрудничество Генеральной проку- ратуры РФ в форме налаживания связей с прокуратурами других госу- дарств. Используются такие формы взаимодействия, как обмен делегаци- ями специалистов для передачи опыта, консультации по правовым вопросам, научные и научно-практические конференции, семинары, встречи Генеральных прокуроров и другие.

Правовую базу международной деятельности прокуратуры РФ состав- ляют международно-правовые акты: договоры, конвенции, декларации, соглашения, заявления, обращения, иные документы, в том числе про- должающие действие в порядке правопреемства Россией договоры, за- ключенные СССР со многими странами, подтверждающие их действие до заключения новых договоров.

Во взаимодействиях со странами СНГ следует выделить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенную в г. Минске 22 января 1993 г., кроме того — Соглашение между Генеральными прокурорами государств-участников Протокол к данной конвенции о порядке сношений компетентных учреж- дений при выполнении процессуальных, а также иных действий по уголов- ным делам, вступивший в действие с января 2001 года.

Согласно требованиям этих международно-правовых актов поручения о выполнении процессуальных и иных действий, проведение которых в соответствии с законодательством запрашивающей договаривающейся стороны санкционировано прокурором (судом), направляются для испол- нения на территории запрашиваемой договаривающейся стороны проку- рором, осуществляющим надзор за следствием и дознанием по уголовно- му делу, по которому дается поручение.

Поручения по вопросам выполнения действий, требующих санкции прокурора (суда) адресуются прокурору, осуществляющему надзор за со- блюдением законов органом следствия и дознания, к компетенции кото- рого относится выполнение действий. В случаях, когда точное место вы- полнения процессуальных и иных действий не известно, поручение направляется в адрес Генеральной прокуратуры, не имеющей областного деления, или же прокуратуры области (приравненной к ней прокурату- ры), на территории которой они должны выполняться.

С момента вступления России в Совет Европы, а также подписания и ратификации Европейских конвенций «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» 1959 года и «О выдаче» 1957 года и соответствующих протоколов к ним, которые для Российской Федерации вступит! ч силу

9 марта 2000 года, Генеральной прокуратурой РФ выполняется значи- тельный объем работы, как по реализации программы этого Совета, так и по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими странами.

В соответствии с Конвенцией 1959 года к вопросам оказания правовой помощи относятся:

*3» исполнение судебных поручений, касающихся уголовных дел, в целях получения свидетельских показаний или передачи вещественных до- казательств, материалов или документов;

•>   вручение судебных повесток и постановлений о явке в суд запраши- вающей стороны свидетелей, экспертов и обвиняемых; •>   передача выдержек из судебных материалов, информации о них, не- обходимых для рассмотрения уголовного дела;

<* информирование государств-участников Конвенции о вынесении об- винительных приговоров и принятии последующих мер в отношении их граждан.

В феврале 2000 г. Европейская Комиссия по проблемам преступнос- ти Совета Европы разработала типовую форму запроса о правовой по- мощи, в соответствии с которой запрос должен содержать ряд обяза- тельных требований, в том числе наименование запрашивающего государства и органа, дату запроса, предмет запроса и т.п. реквизиты. Запрос может также содержать просьбу к запрашиваемой стороне, под- твердить получение запроса и сообщить дату, к которой можно ожидать ответы.

При оказании правовой помощи на основании Конвенции 1959 г., обращающемуся с просьбой иностранному государству может быть от- казано: *   если просьба касается преступления, которое запрашиваемая сторона

считает политическим или связанным с политическим; <•   если запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенно важным интересам страны; •5»   если преследование или исполнение решения по делу невозможно ввиду истечения срока давности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иные случаи.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 25 октября 1999 г. о ратификации Конвенции «О выдаче» 1957 г. Генеральная прокуратура РФ является органом Российской Федерации, к компетенции которого отне- 376

сено решение вопроса о выдаче. Указанным Федеральным законом, пре- дусмотрена возможность судебного обжалования лицом решения компе- тентного органа о его выдаче иностранному государству. Данная нова- ция, также как возможность отказа в экстрадиции в связи с политическим характером преступления, по поводу которого поступил запрос, отличают Конвенцию 1957 г. от Минской конвенции 1993 г. и обязывает распрост- ранять содержащиеся в ратифицированной Конвенции стандарты на вза- имоотношения со странами СНГ.

Выполнение поручений на территории России в порядке оказания правовой помощи производится с соблюдением действующих законов, надзор за исполнением которых также осуществляется прокуратурой. Особенно это касается таких действий, как задержание, заключение под стражу лица, выдача которого требуется, освобождение из-под стражи.

Прокуратура, используя полномочия по взаимодействию с зарубеж- ными странами, кроме обращений об оказании правовой помощи по уго- ловным делам, вправе обращаться к компетентным органам сотруднича- ющих с Россией стран и по иным вопросам: <»   о предоставлении сведений об установлении адресов, места работы и

доходов лиц, к которым предъявлены имущественные требования в

установленном законом порядке; »>   о признании, исполнении судебных решений по гражданским делам и

другим.

В Генеральной прокуратуре РФ с 1996 г. функционирует международ- но-правовое управление, выполняющее основную работу по всем направ- лениям международного сотрудничества прокуратуры РФ, включая во- просы экстрадиции. Исполнение поручений об оказании правовой помощи, подготовка поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для направления в иные страны возлагается на подразделения (отделы, управления) Генеральной прокуратуры РФ. Эти подразделения в пределах своей компетенции исполняют непосред- ственно поступившие поручения, или же организуют такое исполнение нижестоящими прокурорами, органами МВД, ФСБ, налоговой полиции, иными правоохранительными органами, либо подготавливают поручения об оказании помощи.

Особое внимание в международной деятельности прокуратуры уде- ляется формированию надежной системы антикриминального взаимо- действия в рамках Совета Генеральных прокуроров СНГ. Совет создан в целях укрепления сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспе-

377

чения законности, борьбы с транснациональной преступностью в СНГ, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по кон- кретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям право- охранительного характера. Для успешной организации его работы в 1997 г. образована постоянно действующая исполнительная группа из числа представителей прокуратур СНГ — Секретариат Координацион- ного Совета.

Деятельность Координационного Совета, в первую очередь, направ- лена на воплощение Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью, а также иными видами опас- ных преступлений на территории государств-участников СНГ, на реали- зацию Концепции взаимодействия государств-участников СНГ по борь- бе с преступностью, которая одобрена решением глав государств СНГ 2 апреля 1999 г.

Генеральная прокуратура России является одним из инициаторов и ак- тивным участником учрежденной в 1996 г. Международной ассоциации прокуроров (МАЛ), объединяющей органы прокуратуры 37 стран мира, которая ставит своей главной задачей налаживание тесного сотрудниче- ства прокуратур всех государств мирового сообщества.

Кроме многосторонних международных соглашений, прокуратура РФ укрепляет двусторонние связи с отдельными государствами. Особо следует выделить быстро развивающиеся связи между прокуратурами России и Китайской Народной Республики, результатом которых стало подписание двустороннего соглашения о сотрудничестве, проведение совместного со- вещания приграничных прокуроров двух с гран, подписание протокола о взаимоотношениях между органами прокуратуры России и КНР в пригра- ничной зоне.

Представитель Генеральной прокуратуры РФ участвует в работе Меж- дународного Трибунала в Югославии. Усилиями нашей прокуратуры раз- вивается сотрудничество с прокуратурами Финляндии, Швейцарии, Шве- ции, Кипра, Монголии, Вьетнама, Венгрии и ряда других государств. Налажено взаимодействие с прокуратурами Англии, Франции и Германии.

Участие прокуроров в правотворческой деятельности

Российские прокуроры всех уровней традиционно принимали актив- ное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым со-

378

вершенствованию федерального, субъектного и муниципального законо- дательства. В настоящее время обязанность прокурора участвовать в пра- вотворческой деятельности законодательно закреплена в ст.ст. 1, 9 Закона о прокуратуре, что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства — фундамента правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполни- тельными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами, а именно на это на- правлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нару- шения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и испол- нительной власти, что положительно сказывается на укреплении законно- сти и правопорядка.

Прокуроры повседневно, постоянно работая с законодательными, иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением за- конов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в су- дах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего испол- нения правовых предписаний, совершая многие другие предусмотрен- ные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства отдельных законодательных, иных актов, несоответствием их норма- тивным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании и даже разного рода граммати- ческими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых пред- писаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодатель- ной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного само- управления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров держать на- званный участок деятельности в поле зрения и систематически проводить проверки законности актов.

Прокуроры в одном случав принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с зако- ном, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды; в другом случае вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладаю-

379

щие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, до- полнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.

Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны. Кратко рассмотрим основные из этих форм.

Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов федерации и муни- ципальных образований (районов, городов) порою привлекаются по ре- шениям или поручениям представительных (законодательных) органов к подготовке проектов законов и других нормативных актов. Работники Генеральной прокуратуры принимали наряду с другими органами учас- тие в разработке Закона о прокуратуре. Аналогичная работа проводится прокуратурами субъектов федерации и муниципальных образований по просьбе представительных (законодательных) органов.

По просьбам (предложениям) Президента и Правительства РФ, испол- нительных органов власти субъектов РФ и муниципального уровней про- куроры участвуют нередко совместно с другими правоохранительными органами, иными органами в разработке отдельных наиболее важных нормативных актов, федеральных и региональных программ, направлен- ных на укрепление законности и правопорядка, борьбу с преступностью, в особенности организованной.

К разработке таких документов и экспертизе проектов актов, как пра- вило, привлекается широкий круг прокурорских работников и следовате- лей. Помимо прокуроров — руководителей прокуратур, эта работа в Генеральной прокуратуре координируется отделом по работе с законо- проектами, который непосредственно контактирует с палатами Феде- рального Собрания, а в республиканских, областных равных им прокура- турах — прокурорскими работниками, ответственными за поддержание связей с представительными, исполнительными органами. В ряде проку- ратур республик и других субъектов федерации по распоряжению проку- роров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее опытных и грамотных работников. Создание подобных групп в основном диктуется тем, что многие представительные органы субъектов федера- ции не обладают достаточным опытом законотворческой работы. В ходе международного сотрудничества Международно-правовое управление Генеральной прокуратуры РФ участвует в разработке соответствующих международно-правовых документов (актов).

Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, дру- гих нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопо-

380

рядка и борьбу с правонарушениями. Однако при этом прокурорам не должно изменять чувство меры, поскольку прокуратура, в первую оче- редь, — орган надзорный, и поэтому, прокуроры в основном, должны за- ниматься надзорной деятельностью. Правотворческая деятельность для прокуратуры не главная, хотя и важная по своему значению.

Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов, иных нормативных актов. В силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами Государственная Дума Федерального Со- брания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов феде- рации и органы местного самоуправления направляют в органы прокура- туры проекты наиболее важных законов, других актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодатель- ству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и поста- новлений в органы прокуратуры.

Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действу- ющему законодательству. Прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответст- вующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на непол- ноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о не- возможности принятия акта ввиду явного несовершенства.

В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесо- образности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его дейст- вующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граж- дан и другим негативным последствиям.

Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по поручению прокурора участвует несколько оперативных работников либо группа по законотворческой работе, если она создана. Генеральная проку- ратура помимо прокурорско-следственных работников к этой работе не- Редко привлекает и профессорско-преподавательский состав НИИ проблем Укрепления законности и правопорядка, а также институтов повышения

381

квалификации. Это позволяет избегать субъективизма в оценке проектов актов и подготавливать более объективные заключения.

В случае необходимости прокуроры с проектами актов могут ознакам- ливаться непосредственно в органах представительной и исполнительной власти, высказывать свое мнение относительно их законности, а также, в определенной мере, — полноты регулирования общественных отноше- ний, грамматической и стилистической отработанности проектов. Проку- роры порою, как по собственной инициативе, так и по просьбе депутатов, иных разработчиков, участвуют вместе с авторами проектов в их обсуж- дении. Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе зако- нотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по правовым вопросам. Дача таких консультаций — также одна из форм участия прокурора в правотворческой деятельности, способствующая подготовке и принятию основанных на законодательстве актов.

Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполни- тельных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов федерации, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представитель- ных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов зако- нов и подзаконных актов, их принятии. При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное приме- нение и распространяющих свое действие на всех или на многих граж- дан, проживающих в границах соответствующей административно- территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.

Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законо- дательству иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание представительного органа, президента, главы администрации, губернато- ра, председателя правительства, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут насту- пить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него бу- дет принесен протест.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответст- вия действующему законодательству, внося предложения, направлен- 382

ные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам; с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполни- тельных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворчес- кой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает проку- роров активно использовать предоставленное им право участия в засе- даниях представительных органов, администрации, правительства в це- лях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам.

Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на всех заседаниях представительных и исполнительных органов при об- суждении проектов актов и их принятии. В случаях, когда имеется при- глашение (просьба) руководителей названных органов принять участие в заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоре- чащего закону, а также при обсуждении и принятии конституций и уста- вов субъектов федерации и муниципальных образований и других наибо- лее важных актов, прокурорам необходимо принимать участие в заседаниях представительных и исполнительных органов.

Участие прокурора в рассмотрении представительными и испол- нительными органами внесенных им протестов на незаконные пра- вовые акты. Закон о прокуратуре (ст. 7) наделил прокуроров, их замес- тителей и по их поручению других прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами пред- ставительной и исполнительной власти, а также представительными ис- полнительными органами муниципальных образований. Это право доста- точно широко используется прокурорами всех уровней. Прокуроры имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурор- ского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого ими акта или части его, напомнить о вредных последствиях, которые на- ступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний. Как правило, депутаты и руководители исполнительных органов прислу- шиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на устранение несовершенства актов. Эта деятельность прокуроров также способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, ук- реплению законности и правопорядка.

383

Внесение прокурорами предложений в органы представительной (зако- нодательной) власти, представительные и исполнительные органы муни- ципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок). К сожалению. Кон- ституция Российской Федерации не наделила Генерального прокурора и других прокуроров-руководителей прокуратур правом законодательной инициативы. Однако Закон о прокуратуре (ст. 9) дает право прокурорам вносить предложения в представительные (законодательные) органы и ор- ганы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении, отмене или принятии новых законов, иных нормативных актов. Органы, наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104 Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов субъектов федерации.

В зависимости от того, в ведении какого представительного органа находится принятие законов, иных нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в пред- ставительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, на- правляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы. С законодательными предложениями прокуроры обращаются также и в органы, обладающие правом законодательной инициативы.

Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий про- цесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. В связи с этим в ст. 104 Конституции Российской Федерации следовало бы, на наш взгляд, внести соответствующее дополнение, включив в перечень орга- нов, обладающих правом законодательной инициативы, Генеральную прокуратуру РФ. Хотя и сейчас закон позволяет прокурорам активно уча- ствовать в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совер- шенствованию российского законодательства.

Участие следователей и прокуроров в предупредительно-профилактической работе

В работе по предупреждению правонарушений участвуют многие го- сударственные органы, общественные организации, а также граждане. Деятельность каждого органа либо организации, занимающихся преду- преждением правонарушений, отличается в зависимости от возложенных

384

на них задач. Например, для правоохранительных органов одной из осч новных является профилактическая функция.

Вся многогранная деятельность российских прокуроров и следоватеч лей носит ярко выраженный предупредительный характер. Выявляя и усч траняя нарушения законов, принимая меры к привлечению к ответствен,, ности виновных лиц и совершая иные, предусмотренные законо]ц действия, прокуроры и следователи способствуют тем самым предупреж^ дению правонарушений. Уровень предупредительной работы зависит о^ того, насколько профессионально прокуроры и следователи выполняю> свои обязанности.

В связи со сложной криминогенной обстановкой в стране предупреди тельно-профилактическая работа следователей и прокуроров в перву^ очередь должна быть направлена на предупреждение преступлений. Преч дупреждение преступности — одна из программных задач государству Предупреждение преступлений заключается в воздействии, во-первых, н^ причины и условия, определяющие преступность в целом в стране, воч вторых, на причины и условия, способствующие совершению отдельны^ видов преступлений.

В криминологической литературе по уровню предупреждения преч ступности различаются общесоциальные и специально-криминолоч гические меры.

К общесоциальным мерам предупреждения относится комплек^, экономических, социальных и культурно-воспитательных преобразовав ний. К специально-криминологическим — меры, специально направч ленные на выявление, устранение или нейтрализацию негативны^ обстоятельств, обуславливающих совершение преступлений. Предуч предительная деятельность следователя — одно из важных направлеч ний социально-криминологического предупреждения преступности Задачи предупредительной деятельности следователя определен^, уголовно-процессуальным законодательством, которое, в частностц! устанавливает при производстве по уголовному делу выявлять обстояч тельства, способствующие совершению преступления и вносить предч ставления о принятии мер по их устранению.

Профилактическое направление в деятельности прокурора и следоватеч ля включает: предотвращение и пресечение преступной деятельности; выч явление обстоятельств, способствующих совершению преступления; прич нятие мер к их устранению.

Обстоятельства, способствующие совершению преступления, отноч сятся к обстоятельствам, подлежащим доказыванию по каждому уголоьч

13 Прокурорский надзор                                                                                                                                                      -^^5

ному делу. В законе нет перечня таких обстоятельств. Они конкретны для каждого уголовного дела.

В криминологии причины конкретного преступления принято рассма- тривать как совокупность или комплекс взаимодействующих обстоя- тельств, способствующих совершению преступлений. Под условиями, способствующими совершению преступлений, понимаются обстоятель- ства, которые облегчили возникновение преступного намерения, совер- шение преступного действия и достижение преступного результата.

По каждому уголовному делу следователем должны быть установлены (в числе других) обстоятельства, характеризующие причины преступле- ния и условия, способствующие его совершению. К обстоятельствам, обусловившим совершение преступления и подлежащих установлению следователем, относятся: •I» обстоятельства, которые характеризуют антиобщественные взгляды,

привычки в сознании лица, совершившего преступление; <*   внешние обстоятельства,  сформировавшие эти  антиобщественные

взгляды, привычки в сознании лица; *   обстоятельства, характеризующие жизненные ситуации, которые во

взаимодействии с позицией личности вызвали преступные действия; •I*   обстоятельства, облегчившие возникновение преступного действия и достижение преступного результата.

Меры, направленные на устранение обстоятельств, способствовав- ших совершению преступления, следует принимать тогда, когда эти об- стоятельства установлены достоверно. После установления всей сово- купности этих обстоятельств следователь решает вопрос о внесении представления.

Решение следователя об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, является по своему характеру властным и озна- чает, что соответствующие лица обязаны выполнить предписание следова- теля об их устранении.

Как и любой процессуальный акт, представление об устранении об- стоятельств, способствовавших совершению преступления, должно быть четко оформлено, содержать необходимые реквизиты и отвечать требо- ваниям, предъявляемым к его форме.

Следователь должен адресовать свое представление об устранении об- стоятельств, способствовавших совершению преступления, тем учрежде- ниям и должностным лицам, которые могут принять реальные меры для устранения указанных обстоятельств. 386

Следователь обязан не только реагировать на обстоятельства, способст- вовавшие совершению преступления, путем внесения представления, но и осуществлять контроль за их реализацией.

Следователи проводят профилактическую работу и за пределами до- судебного производства. Сюда относятся выступления по материалам конкретных уголовных дел, а также по результатам обобщений по уго- ловным делам в печати, по радио, телевидению и в коллективах; чтение лекций по правовой тематике. Правильное сочетание процессуальных и непроцессуальных мер позитивно влияет на уровень преступности.

В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством про- курор обязан проверять, все ли обстоятельства, способствовавшие совер- шению преступления, были выявлены следователем и достаточны ли ме- ры, принятые им к устранению этих обстоятельств.

Задачи предупреждения преступления и повышения уровня профилак- тической работы прокурор решает при осуществлении своей деятельнос- ти и по другим направлениям.

Первоочередные задачи прокурора в борьбе с преступностью и ее предупреждением определены приказом Генерального прокурора РФ от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью». Пресечение и предупреждение организован- ной преступности являются основными направлениями деятельности ор- ганов прокуратуры в борьбе с преступностью. Особое внимание прокуро- рам предписано обращать на безусловное выполнение законов, направленных на предупреждение преступности среди несовершеннолет- них и прежде всего ее организованных форм.

Место прокурора в системе субъектов предупреждения преступности определяется возложенной на него законом о прокуратуре функцией над- зора за исполнением действующих на территории РФ законов и иными установленными федеральными законами функциями.

Успех профилактической деятельности во многом зависит от того, на- сколько она опирается на знание фактического состояния преступности, обстоятельств, способствующих совершению преступлений.

Для организации профилактической работы следует располагать пол- ными сведениями: о состоянии и динамике преступности; о территориях и объектах, где совершается наибольшее количество правонарушений и наиболее опасных видов преступлений; о факторах (экономических, со- циальных и других), влияющих на состояние преступности.

Для изучения преступности прокурорами используются различные методы исследования, выработанные наукой криминологией, в частности: в-                          .          '                                                                    387

*!* анализ статистических данных о преступности (статистический ана- лиз преступности);

*»• обобщение данных об обстоятельствах, способствовавших соверше- нию преступлений, содержащихся в материалах уголовных, граждан- ских и арбитражных дел, материалах прокурорского надзора и других документах;

«>   опрос общественного мнения и наблюдение.

Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров проводить анализ

состояния преступности, условий и причин, способствующих ей, не реже

двух раз в год.

Осуществляя надзор за исполнением законов федеральными министер- ствами и ведомствами, представительными (законодательными) и испол- нительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и должностными лица- ми, прокурор выявляет уже совершенные, иногда скрытые от учета пре- ступления; выявляет правонарушения, которые могли перерасти в преступ- ления; устанавливает обстоятельства, способствующие совершению этих

нарушений.

Осуществляя надзор на этом направлении, прокурор обращает также внимание на следующие обстоятельства: соответствует ли профилактиче- ская деятельность органа требованиям закона; как должностные лица ор- гана реализуют предоставленные им законом полномочия.

В указанном приказе Генерального прокурора РФ прокурорам предпи- сывается, осуществляя надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с преступностью, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за со- ответствием законам издаваемых ими правовых актов: •I»   особое внимание обращать на предупреждение пьянства, наркомании, бродяжничества, рецидивной преступности, нарушений порядка при- обретения и использования оружия, безнадзорности несовершенно- летних и своевременную передачу в правоохранительные органы ма- териалов о преступлениях;

<«   вносить предложения по укреплению правопорядка в представитель- ные (законодательные), исполнительные органы и органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации. При необходимости приглашать их руководителей на заседания коллегий 388

и оперативных совещаний, посвященных обсуждению проблем борь- бы с преступностью;

*** участвовать, как правило, в рассмотрении коллегиальными органами представлений, протестов и информации. В случае неисполнения тре- бований прокурора привлекать виновных к установленной законом ответственности, в том числе к административной, а при наличии ос- нований и к уголовной.

При осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, проведении проверок соблюдения финансового, банков- ского, валютного, налогового, таможенного и трудового законодательства прокурорам необходимо обращать внимание на выявление и предупреж- дение уголовно наказуемых правонарушений. Установив признаки соста- ва преступления в противоправном деянии, прокурор обязан возбудить уголовное дело и организовать его расследование, а в случаях направле- ния материалов для проверки осуществлять надзор за законностью при- нимаемых по ним решений.

Важное предупредительное значение имеет участие прокурора в рас- смотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор участвует в исследовании доказательств, принимает меры к вы- явлению обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принимая участие в прениях сторон, прокурор дает общественную оценку содеянного, анализирует обстоятельства, способствовавшие его соверше- нию, что играет значительную роль в повышении воспитательно- профилактического воздействия судебного процесса.

Используемые прокурором формы и методы надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказа- ние и назначенные судом меры принудительного характера, администра- циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу имеют предупредительное значение в борьбе с рецидивной преступностью. Зна- чимость профилактической работы на данном направлении определяется ее конечным результатом: чтобы лицо после освобождения стало полно- правным членом общества.

При решении задач предупреждения преступности средствами проку- рорского надзора должно обеспечиваться взаимодействие всех направле- ний надзорной деятельности, а меры прокурорского реагирования приме- няться комплексно и целенаправленно.

Повышению эффективности профилактической работы будут способ- ствовать такие меры прокурорского реагирования, которые прежде всего

389

направлены на устранение нарушений закона и обстоятельств, способст- вующих их совершению. К таким формам прокурорского реагирования относятся те, которые обеспечивают:

«I*   привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших обще- ственно опасные деяния;

*   разрешение вопроса об обязательной дисциплинарной ответственнос- ти должностных лиц, виновных в нарушениях закона; •I»   возмещение материального ущерба, причиненного работниками при

исполнении своих служебных обязанностей;

«I»   отмену незаконных правовых актов или приведение актов в соответ- ствие с требованиями закона.

Для достижения этих целей прокурор, исходя из каждого конкретно- го случая, выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении; приносит протест на противоречащий закону правовой акт либо обращается в суд в по- рядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные на- рушения закона; направляет информацию в органы законодательной или исполнительной власти и принимает иные меры с учетом характера нарушения закона.

Важным средством в повышении эффективности профилактической работы является использование материалов прокурорских проверок при внесении прокурорами предложений в комплексные планы по борьбе с преступностью и укреплению законности, планирование совместных ме- роприятий правоохранительных органов, доведение результатов проверок с использованием средств массовой информации до общественности, со- общение о результатах проверок на сессиях (заседаниях) представитель- ных (законодательных) органов власти и т.д.

Для успешного осуществления предупредительной деятельности про- курора важную роль играет координация деятельности правоохранитель- ных органов в борьбе с преступностью (лекция № 6).

3.  Перечислите основные формы участия прокуроров в правотворчес- кой деятельности.

4.  Как организуют работу прокуроры по предупреждению правонару- шений и в особенности преступлений?

5.  Назовите основные формы пропаганды законов прокурорами и сле- дователями.

Задание

Изучите или используйте источники 13, 17, 50, 56, 89, 99, 100, 103, 119, 121, 126, 133, 134, 136, 137, 140, 157, приведенные в Приложении IV.'

Контрольные вопросы

1. Какие категории дел расследуются следователями прокуратуры?

2.  Назовите основные направления международного сотрудничества органов прокуратуры.

390

391