Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 20 участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Рассмотрение судами дел об административных

правонарушениях как особый вид

судопроизводства

Продолжающаяся реформа законодательства, направленная на совер- шенствование и укрепление судебной системы, определенное воздейст- вие оказывает и на органы прокуратуры, что находит выражение в изме- нении их отдельных полномочий, причем эти изменения не всегда влекут за собой ограничение прав прокуроров.

Согласно части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации су- дебная власть осуществляется посредством конституционного, граждан- ского, административного и уголовного судопроизводства. Современное законодательство не предусматривает участие прокурора лишь в консти- туционном судопроизводстве, однако это обстоятельство лишь побужда- ет органы прокуратуры более эффективно и целенаправленно использо- вать доступные им формы судебного процесса для решения стоящих перед ними задач. Основные вопросы, связанные с участием прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах), были рассмотрены в лекциях 17-19 настоящего пособия.

В последнее время достаточно много внимания учеными и практиками уделяется вопросу создания административных судов, главной функцией которых должно являться разрешение споров между органами и должно- стными лицами, наделенными властными полномочиями, с одной сторо- ны, и субъектами, в отношении которых данные полномочия осуществ- ляются (должны осуществляться), с другой стороны. Как известно, такие споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем гражданское процессуальное законодательство выделяет их в самостоятельное производство — производство по делам, возника- ющим из административно-правовых отношений, а Арбитражный про-

361

цессуальный кодекс РФ относит к подведомственности арбитражных су- дов дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из адми- нистративных правоотношений. Прокуроры при рассмотрении судами дел таких категорий в последние годы участвуют достаточно активно.

К числу законодательных нововведений, безусловно следует отнести нормы Кодекса Российской Федерации об административных правона- рушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ1, который в значительной мере по- новому определяет место прокурора в процессе реализации механизма привлечения правонарушителей к административной ответственности, в том числе при рассмотрении судами дел об административных правона- рушениях. Прежде всего, необходимо отметить, что процедура рассмот- рения судами дел об административных правонарушениях не имеет от- ношения к рассмотренному чуть выше понятию «административное судопроизводство». Отождествлять ее с гражданским судопроизводством также неверно, поскольку основанием для рассмотрения собственно гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах явля- ются исковые заявления и жалобы, в то время как инициативным актом, служащим основанием для рассмотрения судами дел об административ- ных правонарушениях, в рассматриваемом нами случае является выне- сенное уполномоченным на то прокурором (его заместителем) в соответ- ствии со ст. 25.11 КоАП РФ постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

При этом следует отметить, что вынесение таких постановлений не относится к числу наиболее широко распространенных актов прокурор- ского реагирования, хотя в последние годы число их неизменно растет. В определенной мере сдерживающим фактором здесь выступала статья 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая допускала вынесение прокурором (его заместителем) мотивированного постановления о возбуждении производства об административном право- нарушении в случае совершения административно наказуемых деяний лишь должностными лицами.

Возбуждение прокурором производства по делу об административном правонарушении

Вступивший в силу с 1 июля 2002 года КоАП РФ значительно рас- ширил диапазон деятельности прокуроров в сфере преследования лиц,

1 СЗ РФ. 2002 № 1 (ч.1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721.

362

совершивших административные проступки. Так, статья 28.4 Кодекса прямо допускает вынесение прокурором соответствующих постановле- ний при выявлении проступков, наказуемых в соответствии с восемнад- цатью статьями КоАП РФ (нарушения в сфере избирательного права, в области дорожного движения, связи и информации и ряд других), при- чем субъектами правонарушений в некоторых из них выступают не только должностные лица (довольно широкое толкование этого поня- тия, приведенное в приложении к ст. 2.4 Кодекса, уже само по себе яв- ляется дополнительным стимулом для активизации прокурорами дея- тельности на рассматриваемом участке), но и граждане с юридическими лицами. Более того, ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает, что при осуще- ствлении надзора за соблюдением Конституции Российской Феде- рации и исполнением законов, действующих на территории Россий- ской Федерации (то есть как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации — прим. автора), прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонаруше- нии, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодек- "сом или законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив, устанавливающий ответственность за совершение административных правонарушений для любой из названных категорий правонарушителей. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что ст. 25 Закона

прокуратуре в части оснований инициации прокурором процедуры привлечения виновных к административной ответственности, вступая в противоречия со ст. 28.4 КоАП РФ и ограничивая круг субъектов пре- Ьледования, не подлежит применению.

Вместе с тем, не следует упускать из виду норму пункта 1 ст. 21 Фе- дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно соторой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы,

' есть вынесение прокурором постановления о возбуждении производ- ства по делу об административном правонарушении в обычных условн- ое (кроме прямо закрепленных за прокурором в КоАП РФ отдельных хэставов административных правонарушений) является мерой исключи- ельной, когда уполномоченное на то должностное лицо органа админи- :тративной юрисдикции по тем или иным причинам (нежелание, укры- штельство факта правонарушения, слабое знание правовых оснований и '.д.) не в состоянии инициировать процедуру привлечения к админист- >ативной ответственности соответствующего правонарушителя.

363

В этой связи достаточно парадоксальным следует признать тот факт, что ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыпол- нение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом, не отнесена к числу тех статей, преследование за нарушение которых является прямой обязанностью прокурора. В самом деле, кто как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения своих законных требований тем или иным субъектом и принять соответствую- щие меры в отношении того, кто препятствует реализации прокурорами и следователями своих полномочий.

Основания вступления прокурора в процесс по делу об административном правонарушении

Одной из ключевых новелл Кодекса Российской Федерации об админи- стративных правонарушениях является включение прокурора в число уча- стников производства по делам об административных правонарушениях, в то время как КоАП РСФСР 1984 года рассматривал прокурора как фигу- ру исключительно надзирающую. Более того, в ст. 24.6 КоАП РФ прямо за- креплено, что прокурор не осуществляет функции надзора при рассмотре- нии дел, находящихся в производстве суда.

Часть 2 ст. 25.11 КоАП РФ, определяющий круг полномочий проку- рора как участника рассматриваемого производства, предусматривает, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об ад- министративном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также дела об административном правонарушении, возбужденном по инициативе прокурора. Таким образом. Кодекс строго очерчивает круг дел, к участию в рассмотрении которых допускается прокурор. По- скольку дела об административных правонарушениях, совершенных не- совершеннолетними, не относятся к подведомственности судов, участие прокуроров в судах при рассмотрении дел об административных право- нарушениях ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих производств по делам, отнесенным к подведомственности судов. С уче- том наметившихся тенденций законодательного укрепления судебной власти КоАП РФ значительно расширил диапазон дел об администра- тивных правонарушениях, рассматриваемых судьями. Кроме того, Ко- декс существенно раздвинул рамки понятия «судья в административном производстве» и под ним теперь понимаются судьи районных судов и гарнизонных военных судов (что имело место и в КоАП РСФСР}, в так- же судьи арбитражных судов и мировые судьи, что является новеллой.

364

I

При этом следует отметить, что помимо составов правонарушений, за- крепленных за перечисленными категориями судей в ст. 23.1 КоАП РФ, прокуроры в случае вынесения ими соответствующих постановлений могут участвовать в рассмотрении мировыми судьями дел об админист- ративных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации, если такие дела прямо от- несены к подведомственности этих судей.

Вопросы разграничения компетенции прокуроров

Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, прежде всего с учетом разнооб- разия областей общественных отношений, в рамках которых совершают- ся правонарушения (непосредственно КоАП РФ определяет 17 самостоя- тельных направлений), а также различного профессионального статуса судей, уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хотелось бы несколько слов уделить вопросам компетенции прокуроров. Прежде всего, это касается возбуждения прокурором постановлений в отношении юридических лиц, решения по которым должны приниматься судьями арбитражных судов.

В новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95- ФЗ включена самостоятельная глава 25, посвященная рассмотрению дел об административных правонарушениях. Вместе с тем основанием для рас- смотрения арбитражными судами таких дел согласно ч. 2 ст. 203 АПК РФ является заявление должностного лица, уполномоченного в соответствии КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Та- ким образом, прокурор не может инициировать своим постановлением о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассмотрение такого дела судьей арбитражного суда. Это является серьез- ным недостатком нового АПК РФ, поскольку, например, при нарушении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ст.ст. 7.24, 15.10 и 19.19 КоАП РФ только прокурор и никто другой вправе поставить вопрос о привлечении их к административной ответственности.

Что касается направления постановлений в суды общей юрисдикции, включая гарнизонные военные суды и мировых судей, то здесь каждый прокурор (его заместитель), вынося постановление о возбуждении произ- водства по делу об административном правонарушении в сфере своей компетенции (например, транспортный — при выявлении нарушений та- моженных правил), направляет его согласно установленной Кодексом

365

I

I:

подсудности. При этом участие в судебном разбирательстве у судьи рай- онного суда или мирового судьи любого прокурора территориальной или специализированной прокуратуры (кроме военной) является логичным.

Вместе с тем, часть 3 ст. 23.1 Ко АЛ РФ закрепляет в подсудность су- дей гарнизонных военных судов все составы правонарушений, которые должны рассматриваться районными судьями, если они совершены воен- нослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Здесь, как представляется, возникает коллизия, поскольку большинство таких составов правонарушений (что вытекает из анализа соответствующих норм) могут быть совершены названными специальными субъектами вне пределов мест дислокации соответствующих воинских подразделений и вне связи с выполнением обязанностей военной службы, а, значит, вы- явить их могут с большей степенью вероятности территориальные или иные (транспортные, природоохранные) прокуроры. С точки зрения пра- вил разграничения компетенции прокуроров, вынесение территориаль- ным или иным специализированным (кроме военного) прокурором по- становления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении, допустим, военнослужащего и последую- щее его участие в разбирательстве под председательством судьи гарни- зонного суда выглядит не вполне правильным.

В этом случае разумным представляется отметка в резолютивной ча- сти вынесенного прокурором постановления об уведомлении судьей гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о месте и времени рассмотрения дела. Кроме того, как возможный вари- ант может использоваться незамедлительное после выявления наруше- ния уведомление об этом соответствующего военного прокурора с пе- редачей ему материалов проверки для решения им вопроса о вынесении постановления и направлении дела в гарнизонный военный суд. В лю- бом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, по- скольку в ходе реализации КоАП РФ могут возникнуть споры о компе- тенции прокуроров.

I Полномочия прокуроров, участвующих в рассмотрении »

судами дел об административных правонарушениях     К

Полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об администра- тивных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают его право: 366

*}*  участвовать в рассмотрении дела об административном правонару- шении; «5>  заявлять ходатайства;

<•  давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотре- ния дела.

При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось выше, обус- ловлено направлением соответствующего постановления в суд. Под «прокурором», как представляется, используя аналогию с рассмотрением судами общей юрисдикции и арбитражными судами гражданских дел, может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе- дерации», то есть наиболее вероятными участниками процесса могут быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта Россий- ской Федерации.

В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП РФ содержит требование о письменной форме их заявления.

В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП РФ выделяет его право заявлять отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом основа- ний. Кроме того, прокурор может заявлять при наличии на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП РФ отвод защитнику, представителю, специалис- ту, эксперту и переводчику.

Опротестование незаконного решения судьи по делу об административном правонарушении

Статья 25.11 Кодекса предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу уча- стия прокуроров а рассмотрении судами дел об административных пра- вонарушениях, нежели это имеет место, скажем, в уголовном или граж- данском процессе, представляется, что протест на незаконное решение судей по делам об административных правонарушениях вправе прино- сить лишь прокурор-руководитель или его заместитель. Это вытекает из установленной КоАП РФ универсальности процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что, очевид- но, подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных

367

решений судебных и несудебных органов по делам об административных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Феде- рального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно кото- рой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором или его заместителем. И хотя постановление судьи по делу об админист- ративном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при лю- бых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, при- нимаемых и издаваемых органами представительной и исполнительной власти), его правовая природа схожа с аналогичными постановлениями органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокурором- руководителем, ограничиваются его участием в самом процессе.

В ст. 30.1 КоАП РФ устанавливается подсудность при рассмотрении судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора. При этом вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, то есть решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд, а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председа- теля суда соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме то- го, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиаль- ного органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необ- ходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения. Статья 30.10 КоАП РФ предусматривает, что не вступившее в силу по- становление по делу об административном правонарушении и (или) по- следующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это поста- новление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятиднев- ный срок, в случае его пропуска по уважительным причинам, по хода- тайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возника- ющим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «проку- рором» понимается любой оперативный работник прокуратуры, кото- рый включен в перечень ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора опротесто- вывать вступившие в законную силу постановления по делам об адми- 368

нистративных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов. При этом полномочиями по принесению таких про- тестов обладают прокуроры субъектов Российской Федерации и их за- местители, а также Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители. Согласно ст. 31.6 Кодекса судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, обязан приостановить его исполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. Кодекс устанавливает, что это правило не отно- сится к постановлениям о наложении санкции в виде административно- го ареста.

Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ не допускает воз- можность оспаривания прокурором решения судьи арбитражного суда по делу об административном правонарушении.

Контрольные вопросы

1.  В чем заключаются особенности судопроизводства по делам об ад- министративных правонарушениях?

2.  Каковы основания для возбуждения прокурором производства по делу об административном правонарушении?

3.  В каких случаях прокурор участвует в производстве по делу об ад- министративных правонарушениях?

4.  Почему необходимо разграничивать компетенцию прокуроров, уча- ствующих в рассмотрении судами административных дел?

5. Перечислите полномочия прокуроров, участвующих в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

6.  Каков порядок опротестования прокурором незаконных решений судей по делам об административных правонарушениях?

Задание

Изучите или используйте источники 7, 9, 14, 17, приведенные в При- ложении IV.

369

1*1