Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 19 участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами

Задачи и основные направления деятельности прокурора в арбитражном процессе

Участие прокурора в арбитражном процессе — относительно новое направление работы, обязанное своим появлением созданию системы специализированных судов по разрешению экономических споров: обла- стных, краевых арбитражных судов, автономных округов, городов Моск- вы и: Санкт-Петербурга, арбитражных судов республик в составе Россий- ской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Объективная общественная (государственная) необходимость участия прокурора в арбитражном процессе напрямую связана с исключительной важностью той роли, которую призваны играть арбитражные суды. Ос- новными задачами этих судов ст. 5 Федерального конституционного за- кона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» определяет за- щиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан, содействие укреплению законности и преду- преждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной эко- номической деятельности

Деятельность прокурора в арбитражном процессе регулируется арбит- ражным процессуальным законодательством. АПК РФ не наделяет про- курора никакими дополнительными полномочиями и преимуществами перед другими участвующими в деле лицами. Представляется, что такой подход согласуется с принципом равенства прав участников арбитражно- го процесса. Это не препятствует достижений поставленных перед орга- нами прокуратуры целей и задач, в числе и в сфере арбитражного судо- производства, в реализации закрепленных в Законе о прокуратуре прав прокуроров обращаться с заявлениями (исками) в суд, обжаловать в апел- ляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные су- дебные акты.

348

349

Закон рассматривает прокурора в качестве самостоятельного субъек- та арбитражного процесса (ст.ст. 40, 41 АПК). Прокурор, предъявивший иск в защиту государственных и общественных интересов, несет обя- занности и пользуется правами истца (кроме права на заключение миро- вого соглашения), являясь при этом самостоятельным участником про- цесса (ст. 52 АПК).

Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе фак- тически уравнено с положением стороны (истца, ответчика). Однако ма- териальные права во всех случаях принадлежат лицу, в интересах которо- го начато дело. Лишь в случаях предъявления прокурором иска в защиту так называемого неперсонифицированного интереса в деле нет процессу- альной фигуры истца.

Участие прокурора в арбитражном процессе — это действенное сред- ство укрепления законности и предупреждения правонарушений в эконо- мической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и

иной экономической деятельности.                                                       к"

•!•

Предъявление прокурором носов в арбитражный суд

как средство защиты государственных

и общественных интересов

Только Генеральному прокурору РФ и его заместителям предоставле- но право направлять исковые заявления в Высший Арбитражный Суд РФ. В арбитражные суды субъектов Российской Федерации исковые заявле- ния вправе направлять прокуроры субъектов Российской Федерации и их заместители, а также прокуроры специализированных прокуратур, при- равненных к прокуратурам областей, и их заместители.

Обращение прокурора в арбитражный суд (ст.ст. 22, 27 Закона о прокуратуре) отнесено в числу важнейших прокурорских полномочий, направленных на реальное устранение выявленных нарушений закон- ности.

Нередко поводом для предъявления иска служат данные, содержа- щиеся в материалах об отказе в возбуждении уголовных дел и в уголов- ных делах сведения о нарушенных государственных и общественных (публичных) интересах. В таких случаях полномочие по обращению в арбитражный суд одновременно выступает и в качестве дополнительно- го средства реализации закрепленного в законодательстве требования о

350

всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств дела. Учитывая это, приказ Генерального прокурора РФ от 24.10.96 г. № 59 «.О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбит- ражном процессе» предписывает прокурорам использовать обращения с исками в арбитражные суды в целях оперативного и реального пресече- ния и устранения правонарушений, возникающих из гражданских, ад- министративных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы.

Закон не наделил районных, городских и приравненных к ним про- куроров правом обращения с заявлениями (исками) в арбитражные су- ды. В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ предвари- тельное решение о необходимости предъявления иска в арбитражный суд принимается прокурором района (города), начальником отдела, управления (или старшим помощником прокурора) прокуратуры рес- публики, края, области после завершения соответствующей проверки, изучения отказных материалов, административных, уголовных и граж- данских дел и выявления обстоятельств, свидетельствующих о необхо- димости судебной защиты нарушенных государственных и обществен- ных интересов.

При решении вопроса об использовании предоставленного прокурору права на обращение с исковым заявлением (заявлением) в арбитражный суд прокуроры руководствуются следующими критериями:

Это полномочие безусловно необходимо использовать в тех случаях, когда иными средствами полностью устранить выявленное нарушение закона нельзя, а органы и лица, его допустившие, отказываются от при- нятия мер по добровольному устранению правонарушения и его послед- ствий.

Речь идет, в частности, о допущенных при заключении сделки нару- шениях закона или иных правовых актов, чем ущемляются государствен- ные и общественные интересы.

Данное полномочие используется:

* когда есть объективные основания полагать, что реагирование проку- рора в иной форме (например, в форме внесения представления или принесения протеста) не повлечет надлежащего, своевременного и полного устранения нарушений законности.

*»* когда задачи пресечения правонарушения и предотвращения больше- го вреда государственным и общественным интересам могут быть

351

эффективно решены путем принятия арбитражным судом по заявле- нию прокурора мер по обеспечению иска.

Подготовленный проект искового заявления с прилагаемыми к нему материалами направляется в отдел (группу) по обеспечению участия про- куроров в арбитражном процессе соответствующей прокуратуры субъек- та РФ, где они изучаются. При необходимости исковое заявление может быть пересоставлено. Прокуроры республики, края, области принимают окончательное решение о предъявлении иска. В судебных заседаниях участвуют работники названного отдела (группы). Они осуществляют подготовку всех последующих процессуальных документов.

Основной круг практических вопросов по участию в рассмотрении дел арбитражными судами призваны решать отделы (группы) по обеспече- нию участия прокуроров в арбитражном процессе прокуратур субъектов Российской Федерации.

На них возложены, в частности, следующие обязанности: * участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам прокуроров в арбитражных судах первой инстанции; апелляционное и кассацион- ное обжалование решений, определений и постановлений по этим де- лам, участие в их рассмотрении в апелляционной и кассационной ин- станциях;

«5*   анализ, изучение и проверка работы подчиненных прокуратур и коор- динация работы подразделений аппарата по подготовке и предъявле- нию исков в защиту государственных и общественных интересов, распространение передового опыта, участие в мероприятиях по по- вышению деловой квалификации работников прокуратуры. Направление исковых заявлений производится с соблюдением уста- новленных законом подведомственности (ст.ст. 27-33 АПК РФ) и под- судности (ст.ст. 34-39 АПК РФ) споров. Если иск направляется в арбит- ражный   суд   другой   территории,   то   соответствующему   прокурору высылаются копии искового заявления и основных материалов с прось- бой об обеспечении участия работников прокуратуры в судебном засе- дании и информировании о принятых решениях.

Арбитражным судом не принимается к производству исковое заявле- ние прокурора, если им не предоставлены доказательства направления его копии и копии отсутствующих документов ответчику. В связи с этим к материалам дела прилагаются документы о направлении ответчику ука- занных копий.

Генеральный прокурор РФ в своем приказе от 24.10.96 г, № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитраж-

352

ном процессе» рекомендует прокурорам использовать обращения с ис- ками в арбитражные суды в целях оперативного и реального пресечения и устранения правонарушений, возникающих из гражданских, админис- тративных и иных, правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы.

В соответствии с п. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в ар- битражный суд:

»> с заявлениями об оспариваний нормативных правовых актов, ненор- мативных правовых актов органов государственной власти Россий- ской Федерации, органов государственной власти субъектов россий- ской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпри- нимательской и иной экономической деятельности; <* с иском о признании недействительными сделок, совершенных ор- ганами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; *1* с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля учас- тия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Участие прокурора при рассмотрении дел арбитражными судами первой инстанции

Закон (ст. 65 АПК РФ) устанавливает общее правило распределения бремени доказывания по арбитражному делу — оно возлагается на то ли- Цо, участвующее в деле, которое ссылается на конкретное обстоятельство как на основание своих требований или возражений. У суда нет ни обя-

'2 Прокурорский надзор

занности, ни права собирать информацию по собственной инициативе ,#

без ведома лиц, участвующих в деле.                                                    ^

Это правило в полной мере распространяется и на прокурора, нр

имеющего в арбитражном деле собственного материально правовогр

интереса.

В этой связи чрезвычайно важно дать правильную юридическую ква- лификацию спора как при подготовке искового заявления, так и непо- средственно в суде. С корректировкой квалификации изменяется круг и характер доказательственного материала по делу.

Применительно к доказательственной базе по арбитражному делу вся деятельность прокурора должна способствовать полной и всесто- ронней оценке доказательств судом при соблюдении следующих о ос- новных требований: их относимости, допустимости, достоверности и

достаточности.

Прокурор, непосредственно участвующий в арбитражном процессе, пользуется в полном объеме правами, предоставленными участникам

процесса.

Он, в частности, вправе знакомиться с материалами дела и делать вы- писки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказатель- ства, участвовать в исследовании доказательств, заявлять ходатайства, делать заявления, давать объяснения суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе арбитражного процесса во- просам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле, знать о жалобах, поданных другими лицами, участвующими в деле, знать о принятых по данному делу судебных актах и получать копии судебных актов, принимаемых в виде отдельного доку- мента, обжаловать судебные акты. Прокурор формирует свою позицию в судебном заседании на основе закона, материалов дела и своего внутрен- него убеждения и не связан доводами искового заявления.

Сторона в арбитражном деле через совокупность процессуальных прав реализует свой материально-правовой интерес, вытекающий, как прави- ло, из спорного гражданского или административного правоотношения Прокурор непосредственного материально-правового интереса по делу не имеет, его процессуальный интерес обусловлен спецификой его государ- ственных функций

Прокурор как субъект арбитражного процесса не имеет никаких до- полнительных полномочий или преимуществ по сравнению с другими лицами, участвующими в деле. 354

Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле (ст. 41 АПК РФ).

Основания и особенности участия прокурора при рассмотрении дел в апелляционной инстанции

Все участвующие в деле лица вправе подать апелляционную жалобу на решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в за- конную силу. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 257 АПК прокурор как лицо, участвующее в деле также обращается в апелляци- 1 онную инстанцию с жалобой, а не с протестом Апелляционная жалоба может быть подана Генеральным прокурором Российской Федерации, рго заместителем, прокурором субъекта РФ, его заместителями, прирав- ненных к ним прокурорами специализированных прокуратур и их заме- Ьтителями, обратившимися с иском. Апелляционная жалоба составляет- ся в соответствии с требованиями ст. 260 АПК. Прокурор, подавший иелляционную жалобу, обязан направить другим лицам, участвовав- шим в деле, копии жалобы и приложенных к ней документов, которые у [шх отсутствуют (п. 4 ст. 260 АПК).

При подготовке апелляционной жалобы следует строго соблюдать не олько установленные законом сроки, порядок ее оформления и направ- Ьения, но и глубоко продумывать содержание этого документа. К реко- мендациям, применимым к большинству категорий дел, можно отнести ледующие:

аргументированность доводов апелляционной жалобы, наличие ссылок на материалы дела. Иногда при составлении жалоб по суще- ству игнорируется право суда первой инстанции оценивать доказа- тельства по своему внутреннему убеждению, основанному на все- стороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, поскольку авторы жалоб пытаются отдать приоритет одним доказательствам по отношению к другим, в основу позиции по делу кладутся документы и материалы, исследованные судом и обоснованно расцененные им не имеющими доказательственной силы;

юридическое обоснование позиции — наличие ссылок на законода- тельные и иные нормативные акты, постановления Пленума Высше- го Арбитражного Суда РФ. Следует весьма осторожно оперировать

355

ссылками на информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Президиума ВАС РФ по конкретным делам, по- скольку эти документы не носят обязательного характера для суда первой инстанции, рассматривавшего дело;

* постановка перед апелляционной инстанции только тех вопросов, ко- торые входят в ее компетенцию. В частности, нельзя просить апелля- ционную инстанцию отменить решение и направить дело на новое рассмотрение, поскольку таким полномочием суд апелляционной ин- станции не наделен;

•> четкое корреспондирование доводов описательной части жалобы с содержанием просьбы, адресуемой апелляционной инстанции (как в логическом, так и в юридическом аспекте).

Прокурор, подавший жалобу, участвует в апелляционном процессе, обосновывая доводы, содержащиеся в жалобе. При апелляционном раз- бирательстве дело подлежит полному повторному рассмотрению. Этот институт арбитражного процессуального законодательства предназначен для проверки законности и обоснованности судебных решений, не всту- пивших в законную силу, осуществляемый коллегией в составе не менее

трех судей.

Апелляционная инстанция не только может, но и обязана определять факты, не установленные или отвергнутые судом первой инстанции. Она не ограничена доводами жалобами и вправе по результатам рассмотрения дела принять иное решение, чем то, которое просило лицо, обратившееся с апелляционной жалобой.

Правило недопустимости «поворота к худшему» в стадии апелляци- онного пересмотра арбитражных дел не действует.

Правом представления суду апелляционной инстанции дополнитель- ных доказательств наделены не только авторы апелляционных жалоб, но и все другие лица, участвующие в данном деле. В качестве дополнитель- ных могут рассматриваться все виды доказательств, отвечающие призна- кам относимости и допустимости.

К числу причин, свидетельствующих о том, что у лица, представивше- го в апелляционную инстанцию дополнительные доказательства, отсутст- вовала возможность представить их суду первой инстанции, могут быть отнесены, в частности, следующие:

«I»   о существовании этих доказательств лицо не знало в момент рассмот- рения дела в суде первой инстанции; *»*  лицо не могло представить доказательства в суд первой инстанции по

независящим от него причинам; 356

дополнительные доказательства появились после рассмотрения дела в суде первой инстанции;

эти доказательства ошибочно исключены судом первой инстанции из судебного разбирательства;

суд первой инстанции необоснованно отказал лицу в исследовании доказательств, могущих иметь значение для дела (проведение экспер- тиз, направление судебных поручений, истребование документов и других доказательств).

При наличии одной из указанных причин суд апелляционной инстан- ции обязан принять дополнительно представленные доказательства и дать им оценку.

В соответствии со ст. 157 АПК РФ в зависимости от результатов рас- смотрения апелляционной жалобы арбитражный суд вправе: <*  оставить решение суда без изменения, а жалобу — без удовлетворе- ния;

*>   отменить или изменить решение полностью или в части и принять

новое решение; *»*   отменить или изменить решение полностью или в части и прекратить

производство по делу или оставить иск без рассмотрения полностью

или в части.

Основания и особенности участия прокурора при рассмотрении дел в кассационной инстанции

Вступившие в законную силу решения всех арбитражных судов РФ мо- гут быть пересмотрены в кассационной инстанции (федеральных арбит- ражных судах округов) по кассационным жалобам Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов федерации, их заместителей, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур и их за- местителей. Требования к содержанию кассационной жалобы закреплены в ст. 227 АПК. Прокурор, подавший кассационную жалобу, участвует при рассмотрении дела в кассационной инстанции. Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов с точки зрения их соответствия тре- бованиям материального и процессуального законодательства.

Объект кассационного обжалования — вступившие в законную силу судебные акты, т.е. решения и определения суда первой инстанции, по- становления апелляционной инстанции. Кассационная жалоба подается в суд, вынесший судебный акт, в двухмесячный срок со дня его вступления в законную сипу (ст.ст. 273-275 АПК РФ).

357

6 |

•I

К содержанию кассационной жалобы и процедуре ее направления предъявляются те же требования, что и к содержанию апелляционной. Кроме того, в кассационной жалобе должно быть указано, в чем конкрет- но заключается нарушение или неправильное применение норм матери- ального либо процессуального права.

Содержание кассационной жалобы прокурора (в сравнении с апелля- ционной жалобой) должно адекватно отражать специфические отличия кассационного производства от апелляционной стадии.

Кассационная жалоба может быть возвращена по тем же основаниям, что и апелляционная. Кроме того, кассационная жалоба возвращается, ес- ли она направлена минуя арбитражный суд, принявший решение, а также в случае, если кассационная жалоба не содержит указания на то, в чем за- ключается нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права (ст. 281 АПК РФ).

Кассационная жалоба рассматривается в месячный срок со дня ее по- ступления вместе с делом в федеральный арбитражный суд округа.

Арбитражный суд кассационной инстанции вправе по ходатайству лиц, участвующих в деле, приостановить исполнение решения, постанов- ления, принятых в первой или апелляционной инстанциях, при условии, если заявитель обосновал невозможность или затруднительность поворо- та исполнения либо предоставил обеспечение, предусмотренное частью 2 ст. 283 АПК РФ. Исполнение судебного акта приостанавливается до окончания кассационного производства.

Кассационный суд обладает теми же полномочиями, что и апелляци- онный, с двумя дополнительными полномочиями, вытекающими из осо- бенностей кассационного производства.

Во-первых, суд кассационной инстанции вправе отменить решение су- да первой инстанции или постановление апелляционной инстанции и пе- редать дело на новое рассмотрение в соответствующую инстанцию арби- тражного суда, решение или постановление которой отменено, если принятое решение или постановление недостаточно обоснованно.

Во-вторых, суд кассационной инстанции может оставить в силе одно из ранее принятых решений или постановлений (п. 5 ч. 1 ст. 175 АПК РФ).

Основанием к отмене или изменению судебного акта кассационной инстанцией являются только нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального законодательства.

Перечень конкретных нарушений норм материального или процессу- ального права, являющихся основаниями к обязательной отмене судеб- ных актов содержится в ч. 2, 3 и 4 ст. 288 АПК РФ. 358

Свои выводы кассационная инстанция излагает вне зависимости от характера и содержания ее решения в форме постановления.

Основания и особенности участия прокурора при рассмотрении дел в надзорной инстанции

Дела в порядке надзора рассматривает только Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ и поэтому надзорную стадию можно рассматри- вать как исключительную. Основаниями к отмене или изменению в по- рядке надзора решения, вступившего в законную силу, являются:

1) нарушение единообразия в толковании и применении арбитражны- ми судами норм права;

2) препятствие принятию законного решения по другому делу;

3)  нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов.

Надзорное производство возбуждается на основании заявления лица, участвующего в деле, или представления прокурора, ходатайствующих о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта арбитражного суда в порядке надзора.

Вопрос о принятии заявления или представления к производству рас- сматривается судьей Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.

Представление после его принятия к производству рассматривается в судебном заседании коллегиальным составом судей Высшего Арбитраж- ного Суда Российской Федерации, который решает вопрос о направлении дела в Президиум Высшего арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра судебного акта в порядке надзора.

В случаях возникшей необходимости пересмотра решения арбитраж- ного суда в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, имеющими существенное значение для судьбы дела, возбужденного по иску (заявле- нию) прокурора, прокурор обращается с заявлением в арбитражный суд, принявший решение по этому делу. Однако обращаться с соответствую- щим заявлением в арбитражный суд обладает правом прокурор, по иску (заявлению) которого было возбуждено дело судом. В суде прокурор поддерживает внесенное им заявление.

Генеральный прокурор РФ вправе принимать участие в заседаниях Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Ему же предоставлено право обращаться в Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представ- лениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по арбитражным делам.

359

 

Право прокурора вступить в дело на любой стадии процесса

к

АПК РФ 2002 года содержит новеллу, закрепляющую право прокурора вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями ли- ца, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Это право мо- жет быть реализовано только по делам, которые в соответствии с п. 1 ст, 52 АПК РФ инициируются по искам (заявлениям) прокуроров. Право на участие в процессе может быть реализовано прокурором (должност- ным лицом соответствующей прокуратуры), имеющим право на обраще- ние с исковым заявлением (заявлением) в данный арбитражный суд. При этом объем процессуальных полномочий, порядок и условия их реализа- ции идентичны тем, которые имеет прокурор по делам, возбужденным по его искам (заявлениям).

Контрольные вопросы

1.  Какие задачи решают прокуроры в арбитражном судопроизводстве и в каких формах реализуют они свои полномочия в этой сфере?

2. В каких случаях прокурор вправе предъявлять иски (направлять за- явления) в арбитражный суд?

3. В каких случаях прокурор вправе принимать участие в судебных за- седаниях арбитражного суда первой инстанции и какими он при этом об- ладает полномочиями?

4.  Каковы процессуальные полномочия прокурора в апелляционной

инстанции?

5.  Каковы основания и порядок кассационного обжалования прокуро- ром судебных актов по арбитражным делам?

6. Каков надзорный порядок пересмотра судебных актов по арбитраж- ным делам?

Задание

Изучите или используйте источники 4, 9, 17, 28,44, 58, 60, 90,107,108 126,133, 134, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

360