Лекция 14 прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве1

Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Закон о прокуратуре предусмотрел, что в целях обеспечения верхо- венства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и сво- бод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов об- щества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе, за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предва- рительное следствие. В УПК РСФСР 1960 года в раздел второй «Воз- буждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие» бы- ла включена глава восемнадцатая «Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия». УПК РФ 2001 года такой специальной главы не имеет. В раздел второй «Участники уго- ловного судопроизводства» включена глава шестая «Участники уголов- ного судопроизводства со стороны обвинения». В ч.1 ст.37 записано, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в преде- лах компетенции, установленным настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судо- производства, а также надзор за процессуальной деятельностью орга- нов дознания и органов предварительного следствия. Часть вторая этой статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного произ- водства по уголовному делу.

Органы дознания и органы предварительного следствия, осуществляя досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаруже- ния признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события

1 В УПК РФ (п. 9 ст. 5) досудебное производство определено как уголовное судо- производство с момента получения сообщения о преступлении до направления про- курором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу.

228

преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении пре- ступления. Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального при- нуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальным законодательством. И хотя уголовно-процессуальное законодательство в основном детально регла- ментирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются требования этого законодательства.

Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголов- ным делам.

Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предваритель- ного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушении немед- ленно принимать меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.

Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам следует также отметить, что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное рас- следование. Согласно уголовно-процессуальному законодательству (п. 3 ч. 2 ст.38 УПК РФ) следователь самостоятельно направляет ход расследо- вания, принимает решения о производстве следственных и иных процессу- альных действий, за исключением случаев, когда требуется получение су- дебного решения и (или) санкции прокурора. Следователь наделен правом при несогласии с отдельными .решениями и указаниями прокурора предо- ставлять свои письменно изложенные возражения вместе с уголовным де- лом вышестоящему прокурору. К таким случаям закон относит решения и указания прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квали- фикации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресече- ния либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о пр°изв°Дстве иных процессуальных действий; о направлении уголовного дела в суд или его

229

прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия.

Предмет надзора в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного по- рядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конститу- ции Российской Федерации, общепризнанных норм и принципов междуна- родного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Так, в ходе уголовного судопроизвод- ства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижаю- щих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья. Никто из участников уголовного су- допроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жесто- кому или унижающему человеческое достоинство обращению. Суд, проку- рор, следователь, дознаватель обязаны разъяснить подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчи- ку, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечить возможность осуществления этих прав.

При осуществлении досудебного производства по уголовным делам необходимо, чтобы соблюдались основания и процедуры ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно- процессуальным законодательском. Например, ограничение права граж- данина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, теле- графных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 1 ст. 13 УПК РФ).

УПК РФ (раздел семнадцатый) установлены дополнительные ограниче- ния по осуществлению досудебного производства в отношении отдельных категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Ду- мы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель Счетной палаты Российской Федерации, его заместитель и аудитор Счет- ной палаты Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении 230

1

преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления должны быть освобождены немедленно после установления их личности.

Установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о с<к вершенных и готовящихся преступлениях также является одним из эде_ ментов предмета прокурорского надзора, определенного законом о проку_ ратуре. В УПК РФ в это понятие «разрешение заявлений и сообщений 0 совершенных и готовящихся преступлениях» внесены некоторые корре^, тивы. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства Г(0 уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требов^ ний федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сб ний о преступлениях. Статья 145 этого же Кодекса предусматривает тие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных фор, мах: устные и письменные заявления; явки с повинной, сделанные как 8 устном, так и в письменном виде; сообщениях о совершенном или гото, вящемся преступлении, полученное из иных источников. Письменное з^. явление подписывается заявителем. Устные заявления о преступлении заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, пр^. нявшим заявление. Если устное сообщение о преступлении сделано пр^ производстве следственного действия или в ходе судебного разбирател^, ства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действич или судебного заседания. Заявитель предупреждается об ответствен, ности за заведомо ложный донос. Устное заявление о явке с повинной -^ добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении — зано. сится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения о совершенно^ или готовящемся преступлении, полученное из иных источников инфор, мации, принимается лицом, получившем данное сообщение, о чем со. ставляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные заявления о преступлении, не являясь поводом для возбуждения уголоь, него дела. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершен, ных преступлениях направляются прокурором в другие правоохрани- тельные органы в зависимости от содержания обращений.

Порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях законом ие предусмотрен. Он устанавливается ведомственными нормативными ак- тами правоохранительных органов. Подавляющее большинство сообще- ний о совершенных или готовящихся преступлениях рассматривается ^ разрешается органами внутренних дел.

Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятщ сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внима.

23]

ние на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщений о преступлениях, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.

Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, чтобы своевременно проверялись все находящиеся на рассмотрении заявления и сообщения о преступлениях, пресекались случаи проведения не вызван- ных необходимостью проверочных действий.

Следственные действия до возбуждения уголовного дела произво- диться не могут, кроме оговоренных в законе случаев осмотра места про- исшествия, освидетельствования, назначения судебной экспертизы.

Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщени- ям о преступлениях принимались в трехдневный срок, а в случаях его продления прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания — в десятидневный.

Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования, как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участ- ников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, об- виняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совер- шенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств. Соблюдение предписанных законом процедур расследова- ния способствует обеспечению достижения истины, объективности оцен- ки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.

Порядок предварительного расследования преступлений подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные положения этого порядка нашли отражение и в Конституции РФ. При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы: решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каж- дый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица тол- куются в пользу обвиняемого (ст. 49), при осуществлении правосудия

232

не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется Федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечи- вает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).

В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются консти- туционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосно- венность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия. Так, очная ставка произ- водится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются сущест- венные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности зада- вать вопросы и т.п.

Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существен- ный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору необходимо обращать внимание на следующие обстоятельства: *1*  компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (на- пример, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение пол- номочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные меро- приятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного след- ствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные следствен- ные действия);

* соответствие следственного и иного процессуального действия тому на- именованию, который предусмотрен УПК РФ (осмотр, проверка показа- ний на месте, обыск, выемка и т.д.);

*»* наличие оснований для проведения следственного и иного процессу- ального действия (например, основанием производства обыска явля- ется наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо мес- те или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела),' ''

233

•3» наличие условий для проведения следственного и иного процессуаль- ного действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступ- лениях);

*1* соблюдение правил собирания доказательств (например, производст- во следственного действия в ночное время не допустимо, за исключе- нием случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного дей- ствия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.). Ответственный участок деятельности прокурора — надзор за законно- стью решений, принимаемых в досудебном производстве.

Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уго- ловного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованнос- ти решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении де- ла, передаче сообщения по подследственности.

К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предвари- тельного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отно- шении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпев- шего, свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока след- ствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.

Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принима- емые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уго- ловного преследования и уголовного дела.

Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном произ- водстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных решений, независимо о того, при- нимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назна- чения уголовного судопроизводства. При осуществлении прокурорского

234

надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны при- ниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органа- ми предварительного следствия требований закона по защите прав и за- конных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необосно- ванного обвинения, ограничении ее прав и свобод. Прокурору необходимо следить за тем, чтобы:

«2» исполнялись требования закона при приеме, регистрации и разреше- нии заявлений и сообщений о преступлениях;

•3* соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголов- ных дел;

«>   в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь,

орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом

меры по установлению события преступления, изобличению лица или

лиц, виновных в совершении преступления;

«I»   соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в процессе

досудебного производства по уголовным делам;

*3» соблюдались условия и порядок проведения следственных и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях - основания для их проведения;

»3» соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и дру- гих участников уголовного судопроизводства.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебном производстве

Для осуществления надзора за исполнением законов в досудебном производстве прокурор наделяется соответствующими полномочиями. Прокурор осуществляет свою деятельность строго в рамках этих полно- мочий. На практике деятельность прокурора должна осуществляться в определенных формах. В формах надзора реализуются те права, которы- ми прокурор наделен по закону. Правовая норма, определяющая полно- мочия прокурора, предоставляет ему право на совершение определенных действий. Прокурор, реализуя свое право на совершение таких действий, вместе с тем, и обязан совершить определенное действие.

Понятие «прокурор», используемое в УПК РФ имеет следующее зна- чение: Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном су- допроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями феде-

235

ральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5 УПК РФ). В то же время в ч. 6 ст. 37 УПК РФ указано, что полномочия прокурора, предусмотренные на- стоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их замес- тителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими проку- рорами. Эта статья предусматривает полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу, большинство из которых имеют властно-распорядительный характер (например, отстранять до- знавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производ- стве предварительного расследования; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное де- ло от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи и другие). Вместе с тем, не все из них имеют такой харак- тер (например, проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях), хо- тя и ими не наделены помощники прокуроров. Однако уголовно- процессуальное законодательство не лишает полномочий помощников прокуроров в иных случаях. Например, помощник прокурора по поруче- нию прокурора поддерживающий от имени государства обвинение в суде по уголовному делу вправе принести представление на указанные в зако- не судебные решения в апелляционном и кассационном порядке.

Реализация полномочий прокурора при осуществлении надзора за ис- полнением законов в досудебном производстве направлена на то, чтобы органами дознания и органами предварительного следствия были приня- ты все предусмотренные законом меры по защите прав и законных инте- ресов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры по защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограни- чения ее прав и свобод.

Часть 1 статьи 37 устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной насто- ящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное пресле- дование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процес- суальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) предусматривает, что прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Россий- ской Федерации. О функции уголовного преследования, выполняемой прокурором, говорится также в статье 31 этого же закона, где указано, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры прово-

236

дят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно- процессуальным законодательством Российской Федерации к их компе- тенции. Статья 35 Закона о прокуратуре, кроме того, предусматривает, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

Однако УПК РСФСР не содержал понятие «уголовное преследова- ние». В новом УПК РФ содержится ряд положений, посвященных уго- ловному преследованию. Определение уголовного преследования содер- жится в п. 55 ст. 5 УПК РФ. Оно понимается как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Статья 20 УПК РФ определяет, что уголовное преследование осуществляется в публичном, частно-публичном и частном порядке. При этом сохранено право прокурора возбуждать уголовные дела о преступлениях, указанных в частях 2 и 3 этой нормы, и при отсутствии заявления потерпевшего, ес- ли данное преступление совершено в отношении лица, находящегося в зависимом состоянии или по иным причинам не способного самостоя- тельно воспользоваться принадлежащими ему правами. Часть 1 ст. 21 УПК РФ определяет, что уголовное преследование от имени государства осуществляет прокурор, а также следователь и дознаватель.

Часть 2 статьи 37 УПК РФ определяет полномочия прокурора в досу- дебном производстве по уголовному делу. Этот перечень, состоящий из 17 пунктов, не разделяет надзорные полномочия с полномочиями по осуществлению уголовного преследования. В ходе досудебного произ- водства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1.  Проверять исполнение требований федерального закона при при- еме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

В соответствии со ст. 144 УПК РФ рассмотрение сообщения о пре- ступлении и принятие по нему решения должно осуществляться в срок до 3 суток. По ходатайству следователя или дознавателя допускается про- дление этого срока до 10 суток прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания.

2. Возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, ниже- стоящему прокурору либо принимать его к своему производству.

Прокурор обязан принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и при наличии достаточных данных, ука- зывающих на признаки преступления, он наделен полномочием лично воз- будить уголовное дело.

237

Прокурор также вправе принять дело к производству лично и произ- водить расследование в полном объеме.

3. Участвовать в производстве предварительного следствия и в необ- ходимых случаях лично производить отдельные следственные действия.

Одним из важных средств предупреждения и выявления нарушений прав и свобод личности в досудебном производстве по уголовным делам , оперативного принятия мер к устранению выявленных нарушений явля- ется участие прокурора в производстве предварительного следствия. От- дельные следственные действия прокурор может выполнять лично, неза- висимо от того, в чьем производстве находится уголовное дело.

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы прокуроры или их замести- тели либо другие ответственные работники прокуратуры выезжали на ме- сто происшествия при получении сообщения об убийстве, террористиче- ском акте, бандитизме, массовых беспорядках.

4.  Давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уго- ловного дела в соответствии со статьей 146 настоящего Кодекса.

Часть 4 статьи 146 определяет, что постановление следователя, дозна- вателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. Прокурор незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела, или выносит постановление об отказе в даче согласия, или о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток.

5.  Давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допуска- ется на основании судебного решения.

По постановлению судьи с 1 июля 2002 должны применяться такие меры процессуального принуждения, как:

1) временное отстранение от должности;

2) наложение ареста на имущество, включая денежные средства физи- ческих и юридических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях.

Кроме того, с этого же времени по постановлению судьи должен про- изводиться личный обыск (кроме личного обыска задержанного подозре- ваемого, а также личного обыска, когда в соответствии с частью 2 ст. 184 УПК РФ не требуется вынесение специального постановления).

В соответствии сост. 10 Федерального Закона от 18 декабря 2001 г. № 175-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса 238

Российской Федерации» с 1 июля 2002 года до 1 января 2004 г. прокуро. рами должны были осуществляться семь других полномочий суда:

1)  об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и до- машнего ареста;

2) о продлении срока содержания под стражей;

3) о помещении подозреваемого и обвиняемого, не содержащегося по.ц стражей, в судебно-медицинский или в судебно-психиатрический стаци- онар для производства соответственно судебно-медицинской или в су- дебно-психиатрической экспертизы;

4)  о производстве осмотра в жилище при отсутствии согласия прожи- вающих в нем лиц;

5) о производстве обыска и (или) выемки в жилище;

6)  о производстве выемки предметов и документов, содержащих ин- формацию о вкладах и счетах в банках и других кредитных учреждениях;

7) о наложении ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждени- ях связи.

Однако 14 марта 2002 года Конституционный Суд Российской Феде- рации при рассмотрении дела о проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова постановил (п.2) Федеральному Со- бранию незамедлительно внести в законодательство изменения, с тем чтобы обеспечить введение в действие норм, предусматривающих судеб- ный порядок применения ареста (заключения под стражу), содержания под стражей, а также задержания подозреваемого на срок свыше 48 часов, с 1 июля 2002 года.

При избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и до- машнего ареста на основании судебного решения следователь или дозна- ватель должны будут с согласия прокурора возбуждать перед судом хода- тайство об избрании этих мер пресечения.

Статья 108 УПК РФ предусматривает возбуждение ходатайства о за- ключении под стражу в отношении подозреваемого, задержанного в по- рядке, установленном статьями 91 и 92 УПК РФ. В этом случае ходатай- ство должно быть направлено в суд не позднее чем за 8 часов до истечения срока задержания подозреваемого в совершении преступления.

Части 5-8 статьи 109 УПК определяют порядок продления срока со- держания под стражей обвиняемого для окончания ознакомления с мате- риалами уголовного дела. Если материалы оконченного расследованием уголовного дела представлены обвиняемому, содержащемуся под стра-

239

жей, и его защитнику не позднее чем за 30 суток до окончания предель- ного срока содержания под стражей, установленного частями 2 и 3 статьи 108 УПК, то по ходатайству прокурора субъекта Российской Федерации срок содержания обвиняемого под стражей может быть продлен судьей до момента окончания ознакомления обвиняемого и его защитника с ма- териалами уголовного дела и направления прокурором уголовного дела в суд. Следует иметь ввиду, ограничений в сроке содержания под стражей в этом случае не имеется.

6.  Разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следо- вателю, дознавателю, а также их самоотводы.

При наличии оснований для отвода, предусмотренных главой 9 УПК РФ, прокурор, следователь дознаватель обязаны устраниться от участия в производстве по уголовному делу. Если они не устранились от участия в производстве по уголовному делу, отвод им может быть заявлен подозре- ваемым, обвиняемым, его законным представителем, защитником, потер- певшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком или их предста- вителями.

7. Отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производстве предварительного расследования.

Не всякое нарушение требований УПК РФ дознавателем и следователем может явиться основанием для отстранения их от дальнейшего производ- ства расследования. Прокурор в каждом конкретном случае с учетом ха- рактера допущенных нарушений и наступивших последствий либо воз- можного их наступления принимает решение об отстранении этих лиц.

8.  Изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя дру- гому с обязательным указанием оснований такой передачи.

Передавая дела от органов дознания в следственные аппараты других ор- ганов либо изымая дела от следователей этих аппаратов, прокурор направля- ет дела руководителям соответствующих следственных аппаратов органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов нало- говой полиции, которые решают организационные вопросы, т.е. кому из подчиненных им следователей необходимо расследовать уголовное дело.

Следует отметить, что прокурор не только вправе изымать уголовные дела от органа дознания и передавать их следователю, но также в соответ- ствии с п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ наделен полномочием давать письменные указания о производстве дознания по уголовным делам об иных пре- ступлениях небольшой и средней тяжести, помимо указанных в законе — 240

1

п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ. Кроме того, по письменному указанию прокурора уголовные дела, указанные в пункте 1 части третьей ст. 150 УПК РФ, могут быть переданы для производства предварительного следствия.

9.  Передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, пре- дусмотренных ст. 151 настоящего Кодекса, с обязательным указанием ос- нований такой передачи.

Следует отметить, что прокурор рассматривает материалы уголовного дела и в случаях, когда органом дознания произведены неотложные след- ственные действия. В статье 157 УПК РФ определен порядок производст- ва неотложных следственных действий. Хотя их производят органы до- знания, но формой дознания в отличие от положений УПК РСФСР эта деятельность не является.

Генеральный прокурор Российской Федерации требует, чтобы в каждом случае решение об изъятии и передаче уголовного дела от одного органа предварительного следствия другому должно быть мотивировано и изло- жено в письменном виде.

10.  Отменять незаконные или необоснованные постановления ниже- стоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Таким полномочием прокурор наделен в целях наиболее эффективно- го устранения нарушений закона, допускаемых при производстве предва- рительного расследования. Прокурор отменяет решения путем вынесения мотивированного постановления, в котором указываются основания для их отмены. Например, признав отказ в возбуждении уголовного дела не- законным и необоснованным, прокурор отменяет постановление об отка- зе в возбуждении уголовного дела и возбуждает уголовное дело в поряд- ке, установленном главой 20 УПК РФ, либо возвращает материалы для дополнительной проверки (ч. 6 ст. 148). Такое полномочие реализуется также прокурором при проверке законности и обоснованности приоста- новления предварительного следствия, прекращения уголовного дела и прекращения уголовного преследования и в иных предусмотренных зако- ном случаях.

Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров обязательной проверки в ходе расследования всех уголовных дел в целях предупреждения принятия незаконных решений.

11.  Поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных меро- приятий.

241

В случаях необходимости прокурор может поручить органу дознания производство следственных действий, предусмотренных УПК РФ.

Представляется не совсем удачной формулировка полномочия в части дачи прокурором органу дознания указания о проведении оперативно- розыскных мероприятий, поскольку в п. 24 ст. 5 УПК РФ под органом до- знания понимаются государственные органы и должностные лица, упол- номоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Проведение оперативно-розыскных мероприятий этим понятием не охватывается. В то же время следует отме- тить, что в п. 1) ч. 1 ст. 40 к органам дознания отнесены также органы ис- полнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

12. Продлевать срок предварительного расследования.

По общему правилу предварительное следствие должно быть закон- чено в срок, не превышающий 2 месяцев, который исчисляется со дня воз- буждения уголовного дела до момента направления дела прокурору с об- винительным заключением или постановлением о передаче дела в суд для рассмотрения вопроса о применении мер медицинского характера либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по делу. При невозможности по уважительным причинам (сложность дела, много- эпизодность, большой объем следственной работы, необходимость вы- полнения отдельных следственных действий в отдаленных местностях, длительность проведения экспертиз и т.п.) закончить расследование в на- званный срок, он может быть продлен прокурором района, города и при- равненным к нему военным прокурором и их заместителями до 6 месяцев, прокурором субъекта Российской Федерации и приравненным к нему во- енным прокурором ввиду особой сложности дела — до 12 месяцев, даль- нейшее продление срока предварительного следствия в исключительных случаях может быть произведено Генеральным прокурором РФ или его заместителями. В случае возвращения прокурором уголовного дела для дополнительного следствия, а также при возобновлении прекращенного или приостановленного дела срок дополнительного следствия устанавли- вается надзирающим прокурором. Он не может превышать одного месяца со дня поступления дела к следователю. Дальнейшее продление срока следствия производится на общих основаниях.

Для производства дознания законодатель установил укороченные сро- ки. По общему правилу дознание проводится в течение 15 суток со дня возбуждения уголовного дела и до дня принятия решения о направлении уголовного дела прокурору. Этот срок может быть продлен прокурором,

242

но не более чем на 10 суток. Прокурор при возвращении уголовного дела для пересоставления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям статьи 225 УПК РФ со своими письменными указаниями может продлить срок дознания до 3 суток.

13. Утверяедать постановление следователя, дознавателя о прекраще- нии производства по уголовному делу.

По-видимому, в этом пункте допущена неточность. Статья 213 УПК РФ не предусматривает утверждения прокурором постановления о пре- кращении уголовного дела или уголовного преследования. В этой статье говорится о направлении следователем или дознавателем копии поста- новления прокурору. Статьи 25, 26, 28 УПК РФ, предусматривающие прекращение уголовного преследования по нереабилитирующим основа- ниям, также не содержат положения об утверждении постановления сле- дователя или дознавателя прокурором. В этих статьях указывается, что уголовное преследование по нереабилитирующим основаниям прекраща- ется с согласия прокурора.

14.Утверяедать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд.

Прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело и, установив, что по делу соблюдены необходимые требования, в течение 5 суток утверждает обвинительное заключение и направляет дело в суд. При поступлении дела от дознавателя и при соблюдении по делу требо- ваний закона прокурор утверждает обвинительный акт и направляет дело в суд в течение 2 суток.

15.  Возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования.

Необходимость в реализации такого полномочия возникает, в частнос- ти, в случаях, когда прокурор, рассмотрев поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, пришел к выводу о том, что предварительное следствие проведено не полно. Используя предо- ставленное право, прокурор возвращает уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования с конкретными указаниями о том, что необходимо сделать следователю.

16.  Приостанавливать или прекращать производство по уголов- ному делу.

При наличии оснований, предусмотренных ст. 208 УПК РФ (лицо, под- лежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено; подозрева- емый или обвиняемый скрылся от следствия либо место его нахождения не Установлено по иным причинам; место нахождения обвиняемого известно,

243

однако реальная возможность его участия в уголовном деле отсутствует; временное тяжелое заболевание обвиняемого, удостоверенное медицин- ским заключением, препятствует его участию в следственных и иных про- цессуальных действиях) в установленном законом порядке прокурор при- нимает решение о приостановлении производства по уголовному делу.

При отсутствии события преступления; отсутствии в деянии состава преступления; истечении сроков давности привлечения к уголовной от- ветственности и при наличии других оснований, предусмотренных стать- ями 24-26 УПК РФ, прокурор принимает решение о прекращении уго- ловного дела.

17. Осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

Выше отмечалось, что в законе не разделены полномочия прокурора при осуществлении уголовного преследования и осуществлении надзора, предусмотренные ст. 37 УПК РФ. Это приводит к формированию разных точек зрения. В частности, согласно одной из таких точек зрения к пол- номочиям по осуществлению уголовного преследования относятся: воз- буждение уголовного дела в отношении конкретного лица; участие в производстве предварительного следствия и производство отдельных следственных действий; утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта и направление уголовного дела в суд; прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям. Действительно, ре- ализуя эти полномочия, прокурор осуществляет функцию уголовного преследования. Кроме того, высказывается не без оснований мнение о том, что к таким полномочиям следует также отнести полномочия о даче согласия дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица; о даче согласия на прекращение уголовно- го дела и уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям; поручение органу дознания производства следственных действий.

Вместе с тем, такие полномочия прокурора, как: согласие на возбужде- ние уголовного дела; участие в производстве предварительного следствия и производство отдельных следственных действий; согласие на прекращение уголовного дела и уголовного преследования; утверждение обвинительно- го заключения или обвинительного акта и направление уголовного дела в суд являются по характеру также полномочиями по осуществлению надзо- ра, наряду с другими указанными в ст. 37 УПК РФ полномочиями.

К числу полномочий прокурора относятся его указания органу дозна- ния, дознавателю, следователю, которые должны даваться в письменной форме и являются обязательными для этих органов. Обжалование выше-

244

стоящему прокурору полученных указаний не приостанавливает их испол- нение. Однако из этого общего правила законом предусмотрено несколько исключений. В случаях несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отмене или из- менении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняе- мого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следст- вия, он вправе, не выполняя указаний, представить дело вышестоящему прокурору со своими письменными возражениями. Вышестоящий проку- рор в этой ситуации принимает одно из двух решений: либо отменяет об- жалуемые указания нижестоящего прокурора, либо поручает производство следствия по этому делу другому следователю.

Уголовно-процессуальный закон наделил прокуроров и рядом других полномочий, в частности: участие в судебном заседании при рассмотрении ходатайства следователя, дознавателя об избрании в качестве меры пресе- чения заключения под стражу и в других предусмотренных законом случа- ях; принятие решения о производстве предварительного следствия след- ственной группой по ходатайству начальника следственного отдела, а по уголовным делам, расследуемым следователями прокуратуры, — по собст- венной инициативе; санкционирование выемки предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным зако- ном тайну; дача согласия следователю на избрание меры пресечения в ви- де залога; принятие решения о соединении уголовных дел.

Прокурору принадлежит право возбуждения производства по уго- ловному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, за ис- ключением случаев, предусмотренных частью пятой статьи 215 УПК РФ. Прокурор принимает решение о возбуждении уголовного дела в от- ношении следователя, адвоката либо о привлечении их в качестве обви- няемых, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления. В отношении прокурора такие решения принимает вышестоящий прокурор. В отношении отдельных категорий лиц, указанных в ст. 448 УПК РФ ре- шения о возбуждении уголовного дела либо о привлечении их в качестве обвиняемых принимает в зависимости от категории лиц прокурором субъекта Российской Федерации или Генеральным прокурором Россий- ской Федерации в установленном законом порядке. Кроме того, в процес-

245

се предварительного следствия в отношении этой категории лиц проку- рору предоставлены и другие полномочия.

Прокурор наделен правом рассмотрения жалоб на действия (бездей- ствие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя и нижестоя- щего прокурора. Прокурор рассматривает жалобу в течение 3 суток со дня ее поступления. Закон допускает рассмотрение жалобы в срок и до 10 суток, однако когда имеют место исключительные случаи, при которых возникла необходимость истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры. Об увеличении срока рассмотрения жалобы проку- рор обязан уведомить заявителя. По результатам рассмотрения жалобы прокурор обязан вынести постановление о полном или частичном удов- летворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении.

Полномочия прокурора по уголовному делу, поступившему с обвини- тельным заключением, регламентированы статьями 221-222 УПК РФ, по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, — ст. 226 УПК РФ; по уголовному делу, поступившему с постановлением о на- правлении дела в суд для применения принудительных мер медицин- ского характера, — ст. 439 УПК РФ; по уголовному делу, производство по которому возбуждено ввиду новых или вновь открывшихся обсто- ятельств, — статьями 416-417 УПК РФ.

Генеральная прокуратура Российской Федерации решает вопрос о на- правлении в компетентные органы иностранного государства для осу- ществления уголовного преследования материалов возбужденного и рас- следуемого уголовного дела в случае совершения преступления на территории Российского Федерации иностранным гражданином, впос- ледствии оказавшимся за ее пределами, и невозможности производства процессуальных действий с его участием на территории Российского Фе- дерации (ст. 458 УПК РФ). Генеральная прокуратура Российской Федера- ции рассматривает запросы компетентных органов иностранных госу- дарств об осуществлении уголовного преследования в отношении гражданина Российской Федерации, совершившего преступление на тер- ритории иностранного государства и возвратившегося на территорию Российской Федерации. Генеральная прокуратура Российской Федерации рассматривает материалы, предоставленные соответствующими компе- тентными органами иностранного государства в случае совершения на территории иностранного государства преступления лицом, имеющим российской гражданство, возвратившимся в Российскую Федерацию до возбуждения в отношении его уголовного преследования по месту со- вершения преступления (ст. 459). В соответствии с порядком, установ-

246

ленным главой 54 УПК РФ, Генеральный прокурор РФ и его заместитель решают вопросы о выдаче лиц для уголовного преследования или испол- нения приговора; а в соответствии с порядком, установленным главой 55 УПК РФ, — о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбы- вания наказания в государстве, гражданином которого оно является.

Следует также отметить, что Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 30) наделил Генерального прокурора РФ правом давать указания по вопросам дозна- ния и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего закона. Эти указания Генерального прокурора РФ обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности.

Актами прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве являются: постановление; письменное требование; пись- менное указание; представление.

Организация работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве

Принятие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации предопределило внесение корректив в организацию работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве. Прежде всего, Гене- ральный прокурор РФ в приказе от 20.02.2002 № 7 «Об организации ис- полнения Федерального закона «О введении в действие Уголовно- процессуального кодекса Российской Федерации» и переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства» потребовал от заместителей Генерального прокурора РФ, начальников управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненных к ним военных и иных прокуроров:

*   организовать   изучение   и   обсуждение   положений   Уголовно- процессуального   кодекса   Российской   Федерации   прокурорско- следственными работниками;

•»* наладить оперативный обмен информацией между прокуратурами и структурными подразделениями аппаратов, другими правоохрани- тельными органами по применению норм УПК РФ;

*   обеспечить систематическое изучение правоприменительной практи- ки и своевременное внесение в нее необходимых корректив;

*   проводить совместно с правоохранительными и судебными органами совещания, учебные мероприятия, научно-практические конференции;

247

I

*>   практиковать обмен опытом и методическими разработками по

применению УПК РФ;

*3» осуществить организационные меры для незамедлительного приня- тия прокурорами (их заместителями) решений о даче согласия на воз- буждение уголовного дела или о возвращении материалов для допол- нительной проверки по каждому поступившему к ним постановлению о возбуждении уголовного дела, установить в нерабочее время (вклю- чая выходные и праздничные дни) дежурство прокуроров и их замес- тителей;

* обеспечить своевременное рассмотрение постановлений следовате- лей, дознавателей о возбуждении перед судом ходатайств о производ- стве процессуальных действий, решение по которым правомочен принимать только суд.

Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров всецело подчинить организацию и осуществление надзора решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования, не- отвратимости ответственности за преступления, изобличения виновных, охраны прав и свобод участвующих в деле лиц, укрепления законности и правопорядка.

Необходимо отметить, что в условиях резкого роста тяжких и особо тяжких преступлений, особенно корыстно-насильственных, распростра- ненности организованных форм преступности значительно осложнилась работа органов дознания, следователей по раскрытию, всестороннему, полному и объективному расследованию преступлений, выявлению и изобличению лиц, их совершивших, реализации прав и законных интере- сов жертв преступлений.

Это требует повышения уровня организации прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве. Прокурору необходи- мо принимать своевременные меры к организационному обеспечению квалифицированного расследования и раскрытия преступлений, созда- нию следственно групп, должному взаимодействию следователей и орга- нов дознания.

Для выполнения поставленных задач прокурор должен владеть опера- тивной обстановкой на соответствующей территории, знать результаты до- судебного производства, располагать сведениями о характере расследуе- мых уголовных дел, состоянии следствия, дознания на определенный период (раскрыто либо остается нераскрытым преступление, срок дознания или следствия, задержано ли лицо, совершившее преступление и т.д.), т.е. иметь «банк данных». В настоящее время в ряде прокуратур в этих целях

248

используется автоматизированная система информационного обеспечения надзора в досудебном производстве. Для того чтобы эта система успешно функционировала, необходимо своевременное поступление в прокуратуру копий процессуальных актов следователя, дознавателя.

Для обеспечения задачи по своевременному выезду прокурора на мес- то происшествия по обязательной категории дел в прокуратуре должна быть разработана определенная, вытекающая из местных условий систе- ма получения и реализации информации о таких преступлениях. Эта сис- тема должна включать и механизм немедленного сообщения о сложных ситуациях в вышестоящую прокуратуру с тем, чтобы к расследованию могли подключиться наиболее опытные следователи, прокуроры- криминалисты и другие работники.

На уровне организации прокурорского надзора сказывается умение прокурора выделить в предмете надзора наиболее «узкие места» или «го- рячие точки», т.е. соблюдение общих требований, предъявляемых к над- зору за исполнением законов в досудебном производстве, должны еще учитываться обстоятельства, вытекающие из состояния преступности и исполнении требований закона при производстве предварительного рас- следования в районе, городе, области, крае, республике.

Постоянно в поле зрения прокурора должны находиться такие важные вопросы, как: исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; производстве неотложных следственных действий; задержаниях, применении иных мер процессу- ального принуждения; предъявлении обвинения; обеспечении прав уча- стников уголовного судопроизводства; соблюдение сроков следствия и содержания под стражей; исполнение требований закона при приостанов- лении предварительного следствия, прекращении уголовного преследо- вания и прекращении дела; выполнение обязанностей начальниками следственных отделов.

На основе анализа статистической и иной информации о состоянии за- конности прокурор должен знать, когда и в каком направлении по этим и другим вопросам следует использовать предоставленные ему полномо- чия, чтобы не допустить возможных нарушений закона или же в случаях отступлений от требований закона своевременно принять меры к их уст- ранению.

Важный элемент организации работы по надзору за исполнением зако- нов в досудебном производстве — планирование. Обычно планы предус- матривают изучение и обобщение практики исполнения законов по катего- риям уголовных дел либо по отдельным вопросам (исполнение требований

249

закона при задержаниях и применении иных мер процессуального принуж- дения за определенный период времени; исполнение требований закона при привлечении в качестве обвиняемого; обеспечение права на защиту и т.д.), проведение проверок на наиболее подверженных нарушениям требо- ваниям закона участках работы следователей и дознавателей.

К организации работы относится также распределение обязанностей по надзору за исполнением законов в досудебном производстве, учет и контроль исполнения и другие вопросы.

Следует отметить, что основной объем работы по надзору за исполне- нием законов в досудебном производстве приходится на городские, рай- онные и приравненные к ним прокуратуры, хотя надзор в этой отрасли осуществляют определенные соответствующими приказами работники прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур, Генеральной прокуратуры РФ.

При распределении обязанностей между работниками в городской, рай- онной и приравненным к ним прокуратурам учитывается штатная числен- ность прокурорских работников, опыт работников по осуществлению над- зора за исполнением законов в той или иной отрасли, объем работы в данной отрасли. В прокуратурах с небольшим составом работников надзор за исполнением законов в досудебном производстве осуществляют чаще прокурор, его заместитель (при наличии такой должности). При этом обя- занности между прокурором и заместителем распределяются по-разному. В частности, прокурор может осуществлять надзор за исполнением законов при предварительном следствии, осуществляемом следователями прокура- туры (наряду с решением и некоторых других вопросов в этой отрасли над- зора), а заместитель — надзор за исполнением требований закона при при- еме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; производстве неотложных следственных действий органами внутренних дел, производ- стве дознания дознавателями этих органов, производстве предварительного следствия следователями органов внутренних дел. В более крупных проку- ратурах надзор могут осуществлять прокурор, несколько его заместителей и помощников. На работников таких прокуратур дополнительно может быть возложен и надзор за исполнением требований закона при приеме, ре- гистрации и разрешении сообщений о преступлениях; производстве неот- ложных следственных действий федеральными органами налоговой поли- ции, производстве дознания дознавателями этих органов, производстве предварительного следствия следователями федеральных органов налого- вой полиции, а также надзор за исполнением законов в досудебном произ-

250

водстве, осуществляемом иными органами. С учетом этого и распределя- ются между работниками обязанности.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации имеются управле- ния, отделы, которые осуществляют надзор за исполнением законов в до- судебном производстве, осуществляемом МВД (УВД), УФСБ, УФСНП, а также надзор за исполнением законов при производстве предварительно- го следствия следователями прокуратуры субъектов Российской Федера- ции. В зависимости от структуры аппарата прокуратур субъектов РФ над- I зор осуществляют работники следственных управлений, или управлений по надзору за расследованием преступлений, либо работники отделов по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельнос- тью, или отделов по надзору за расследованием особо важных дел и опе- ративно-розыскной деятельностью, или работниками нескольких таких подразделений, а также работники отделов по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; по надзору за исполнением законов о налоговом законодательстве; по надзору за исполнением законов о не- совершеннолетних и молодежи и т.д.

В Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов в до- судебном производстве, осуществляют работники нескольких подразде- лений: управления по надзору за следствием, дознанием и оперативно- розыскной деятельностью в органах внутренних дел; управления по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры; уп- равления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасно- сти; управления по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства; управления по надзору за исполнением законов о не- совершеннолетних и молодежи; подразделения Генеральной прокурату- ры в федеральных округах.

Особенности надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном произ- водстве начинается со стадии возбуждения уголовного дела. Осуще- ствляя надзор за исполнением законов в этой стадии досудебного произ- водства прокурор руководствуется положениями, регламентированными главами 19 и 20 УПК РФ, приказом Генерального прокурора РФ от Ю.01.99 № 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением закон- ности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о со-

251

вершенных и подготавливаемых преступлениях», указанием Генерально- го прокурора РФ от 28.08.2001 № 52/20 «Об организации надзора за ис- полнением законодательства, направленного на предупреждение пре- ступных проявлений», совместным приказом и.о. Генерального прокурора РФ и Министра внутренних дел РФ от 28.11.2001 № 1058/72 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при ре- гистрации и учете преступлений» и другими нормативными актами.

Наряду с прокурором обязанность принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения возложена на дознавателя, орган дознания, следователя (ч. 1 ст. 144 УПК РФ). Наиболее распространенным нарушением является сокрытие преступлений, осуществляемое путем отказа в приеме сообщения о пре- ступлении, либо в нарушение требований закона отказе в возбуждении уголовного дела. Так, в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывается в при- еме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не ре- гистрируются и не рассматриваются; нередко работники милиции стре- мятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявления. Уголовно-наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки, при очевидных признаках состава преступления принима- ются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок. Ежегодно по результатам проверок возбуждается около 50 тыс. уголовных дел.

В результате укрытия преступлений создается обстановка безнаказан- ности виновных лиц, что нередко приводит к совершению ими еще более тяжких преступлений.

К обстоятельствам, способствующим сокрытию преступлений, отно- сятся, прежде всего: неумение либо нежелание раскрывать неочевидные преступления, т.е. те, в которых отсутствуют сведения о лице (лицах), их совершившем; а также нежелание производить расследование по не пред- ставляющим, по мнению, работников органов дознания, следователей большой социальной опасности деяниям.

Сокрытием преступлений преследуется чаще всего создание видимос- ти благополучия в борьбе с преступностью либо освобождение таким способом от кропотливой работы по раскрытию и расследованию пре- ступлений, представляющих большую сложность.                                 ' I* 252

Для повышения качества прокурорского надзора Генеральный проку- рор требует от подчиненн