Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 7 тактика и методика прокурорского надзора

Понятие тактики прокурорского надзора

Вопросы тактики прокурорского надзора или прокурорской тактики в отличие от следственной тактики пока еще являются недостаточно разра- ботанными. Поэтому научная разработка и внедрение в практику основ тактики прокурорского надзора и их внедрение в практику работы проку- роров будет способствовать повышению результативности всей за- коноохранной деятельности прокуратуры.

Как известно, перед прокурором любого звена ежедневно встают за- дачи: <«   какому из многих вопросов, которые необходимо решать, отдать

предпочтение;

«I»  что выполнить сегодня, а что в последующие дни; <«   что выполнить самому, другим прокурорским работникам, а что по- ручить выполнить органам контроля и другим органам или выпол- нить совместно с ними.

Организуя и осуществляя надзорную, иную деятельность, прокурору приходится в целях наилучшего выполнения стоящих перед ним задач постоянно маневрировать имеющимися силами и средствами. Он должен организовать свое дело так, чтобы с незначительным количеством проку- рорских работников выполнить как можно больший объем работы, и при том с высоким качеством, умея выделить главное в работе из большой массы второстепенного, сосредоточить усилия подчиненных ему работ- ников, в первую очередь, на решении ключевых задач. Ему приходится самому определять порядок наиболее эффективного использования пре- доставленных законом полномочий, применения правовых средств, сооб- разуясь в каждом случае с возникшей конкретной ситуацией. Прокурор периодически решает также задачи иного плана: *»* как лучше провести прокурорскую проверку, с чего ее начать; *»* в какой последовательности осуществлять те или иные проверочные действия в целях полного выявления нарушений законов, установле- ния способствующих им обстоятельств и виновных лиц;

117

 

*5»   какое правовое средство реагирования применить в целях достижения

лучшего конечного результата; <•   в адрес какого органа его внести; *   какие вопросы поставить в акте прокурорского реагирования и т.д.

Иными словами, прокурор должен уметь в каждой ситуации избрать правильную тактику действий. Решение подобных вопросов и составляет содержание тактики прокурорского надзора или прокурорской тактики.

Тактика — это определение и реализация прокурором путей (ме- тодов и приемов) наилучшей организации и осуществления прокурор- ского надзора, иной деятельности с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных ре- зультатов.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач конечный резуль- тат может выражаться в полном устранении нарушений законов и спо- собствующих им обстоятельств, уменьшении в последующем общего ко- личества правонарушений и, следовательно, в укреплении законности.

Тактика определяет общую, но наиболее целесообразную линию пове- дения, деятельности прокурора применительно к конкретной обстановке. Эта линия не является раз и навсегда постоянной. Она меняется в зависи- мости от состояния законности, постановки перед органами прокуратуры новых задач, изменения объемов работы, штатных изменений и от многих других факторов.

Тактика помогает прокурорам выбирать из большого арсенала мето- дов, приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные, применительно к данной ситуации. Тем самым она способствует организации работы прокуратуры на научной основе. Научная организация труда как раз и предполагает рациональное, эффективное использование имеющихся сил и средств для достижения наилучших конечных результатов.

В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной тактике действий прокурора. Не- удовлетворенность полученными конечными результатами вынуждает прокурора прибегать к новой тактике. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактических навыков прокурора, с другой — совер- шенствование тактики прокурорского надзора.

Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика проверки и тактика реагирования на нарушения законов. 118

Тактика проверки — это определение прокурором наиболее раци- ональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной об- становки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления об- стоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших эти законы).

Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследова- ния и оценки материалов. Планируя проведение проверки, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не одинаковой информацией. Это могут быть сведения о нарушениях различных законов, совершенных разного рода субъектами, что, в свою очередь, обязывает прокурора тща- тельно продумывать тактику каждой проверки. Тактика проверок весьма разнообразна и зависит от

*   характера полученного сигнала о нарушении закона;

*>   степени осведомленности прокурора о характере совершенного пра- вонарушения;

*   органа, где предстоит проводить проверку, а равно должностного по- ложения лиц, нарушивших закон;

<»   объема предстоящей работы;

«>   профессионального мастерства исполнителя, который будет прово- дить проверку, и от ряда других факторов.

В одних случаях проверка может начаться с ознакомления с соответ- ствующими документами, в других — с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих — с назначения ревизии, контрольного об- мера и т.д. Проверка может проводиться с участием специалистов и без них. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как са- мим прокурором, так и другими лицами.

Тактика прокурорского реагирования — это применение прокурором в каждом конкретном случае правовых средств, позволяющих дости- гать лучшего конечного результата (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственности виновных лиц, предупреждения правонарушений в будущем).

Выбор тактики реагирования зависит от общественной опасности со- вершенных правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих на- рушениям, и от других факторов. В каждом конкретном случае прокуро- ром определяется своя тактика реагирования.

119

Как в процессе организации, так и в ходе осуществления прокурорско- го надзора прокурорами применяются различные тактические и иные приемы. В связи с этим тактику можно рассматривать и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими ра- ботниками в целях успешного решения тех или иных задач.

Могут применяться, например, следующие тактические приемы: »5»   сочетание плановых проверок исполнения законов с внеплановыми; •>   первоочередное проведение проверок в органах контроля или в тех органах и организациях, где нарушения законов происходят наибо- лее часто;

«5* проведение проверок без предварительного уведомления об этом лиц, нарушивших закон, либо проведение первоначальных проверочных действий в отсутствие нарушителей;

»!•   истребование объяснений вначале от лиц, законные интересы кото- рых нарушены, а затем от нарушителей; *   сочетание письменных и устных среде гв реагирования; «5»   повышение остроты реагирования при повторном нарушении закона:*'

(*» Понятие методики прокурорского надзора

Тактика прокурорского надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Последняя в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы, тогда как тактика охватывает всю надзорную де- ятельность, включая и организацию работы. Методика определяет проце- дуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Поэтому методика не дает ответа на вопросы, почему из многих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредотачивает усилия, почему он намечает применить определенные тактические и иные приемы, а не другие. Ответы на эти вопросы дает так- тика. Методика проведения проверок строится с учетом рекомендаций так- тики. Но и сама методика обогащает тактику новыми теоретическими по- ложениями, новыми методами, приемами. Именно в этом проявляется взаимосвязь тактики и методики прокурорского надзора.

Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, ус- транения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. 120

Применительно к рассматриваемому вопросу под методом можно понимать способ или средство решения задачи: например, выявления определенных нарушений того или иного законодательства. В этом смысле такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направ- ление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных про- верочных действий, представляют собой методы выявления нарушений законов.

Под приемом понимается конкретное действие прокурора, служащее, например, цели установления истины, предупреждения правонаруше- ний и т.д.

Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, в границах такого метода, как прокурорская проверка, могут быть применены следующие приемы: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и другие.

Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях выполнения той или иной задачи. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер. Поэтому их нередко на- зывают рекомендациями.

В юридической литературе приемы обычно подразделяют на органи- зационные, тактические и технические

Организационные приемы охватывают организационную сторону про- курорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, опти- мизацию планирования работы, рационачизацию труда прокуроров.

Тактические приемы — это использование рекомендаций обобщен- ного передового опыта, сведений из логики, психологии, научной орга- низации труда для решения обоснованности, целесообразности и после- довательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора1.

Технические приемы — это рациональное и активное использование различных технических средств (оргтехники, фототехники, видеотехни- ки) в целях совершенствования организации работы по надзору за испол- нением законов, организации труда на научной основе и т.д.

1 Прокурорский надзор в СССР М, Юр лит, 1973, с 27.

121

На всех стадиях прокурорского надзора — организации работы, вы- явления нарушений законов, устранения нарушений законов — приме- няются различные приемы. Прием обладает свойством избирательности. Из имеющегося набора приемов, как правило, выбирается один или не- сколько, которые, по мнению прокурора, позволяют более успешно ре- шить поставленную задачу: выявить нарушение закона, установить не- благоприятные последствия, отменить незаконный правовой акт и т.д. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности проку- роров и постоянно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона. Не следует использовать приемы, противоречащие нормам пра- ва. Приемы обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или информационных письмах и носят рекомендательный ха- рактер.

Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полную меру проявляются способности прокурора (ин- теллектуальные, профессиональные), черты его характера. Иными слова- ми, здесь проявляется творческий поиск прокурора. Очень многое зави- сит от опыта работы, инициативности, активности.

Методическое обеспечение прокурорского надзора

Речь идет об обеспечении прокуроров соответствующими методичес- кими пособиями, разработками, письмами. В них в той или иной мере ис- пытывают нужду все прокурорские работники, вне зависимости от того, какие отрасли надзора или направления (участки) деятельности прокура- туры за ними закреплены.

Разработкой методической литературы в той или иной мере занимают- ся НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генераль- ной прокуратуре РФ, институты повышения квалификации прокурорских и следственных кадров, органы прокуратуры всех звеньев. Однако эта ра- бота не полностью отвечает потребностям практики. Не имея методичес-. ких разработок, прокуроры испытывают определенные трудности при проведении проверок исполнения того или иного законодательства. И это отражается на качестве проверок.

В связи с тем, что в стране идет активный правотворческий процесс — принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изме- нения и дополнения в действующие акты, изменяется правоприменитель-

122

ная практика, — методические пособия, разработки и письма быстро ста- реют. Требуется разрабатывать новые методические материалы, вносить исправления в ранее действующие.

Особая потребность ощущается в частных методиках, под которы- ми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокуро- рами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкрет- ного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе. Речь может идти, к примеру, о таких частных методиках, как «Методика проведения провер- ки исполнения законодательства об использовании федеральной собст- венности на предприятии железнодорожного транспорта или «Методика проведения проверки исполнения законодательства об оружии органами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность». Ча- стные методики обычно включают:

*   руководящие указания Генерального прокурора РФ, других прокуро- ров (прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур) в части предмета проверки ис- полнения данного законодательства;

*   перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых данным органом, с обязательным указанием источников их опублико- вания;

*1* перечень ведомственных актов, отражающих характер и специфику деятельности органа и его структурных подразделений;

*!* перечень основных источников информации (сведений) о нарушении законов;

*«* основные способы фиксации и хранения информации о нарушении законов;

*•*   общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов;

*«• типичные, т.е. наиболее часто допускаемые нарушения законов на подобных объектах с указанием конкретных норм права, которые на- рушаются;

*   возможные причины и условия, способствующие нарушениям зако- нов;

*•*   характер производственной и иной деятельности органа, особенности

технологических и других процессов; *»*   общую структуру объекта проверки с перечислением его основных

структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий

и т.п.);

123

 

 

*1*  особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законо- дательства на этом объекте; «5»   примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены

к проверке;

*  основания проведения совместных (одновременных) с другими орга- нами проверок; *1*  перечень документов и других материалов, ведущихся проверяемым

органом, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки; *«*   примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором и специали- стами в ходе проверки (этот перечень должен быть достаточно пол- ным);

«5» тактические и иные приемы, применяемые прокурором и специалис- тами для выявления нарушений законов и установления способству- ющих им обстоятельств;

•> применяемые прокурором правовые средства реагирования на выяв- ленные нарушения законов.

Понятно, что основной массив частных методик должен разрабаты- ваться прокурорскими работниками Генеральной прокуратуры РФ с при- влечением к этому ученых из институтов системы прокуратуры. Но не могут находится в стороне от этой работы и прокуратуры субъектов Рос- сийской Федерации. Совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов может способствовать

также:

3* подготовка методических пособий на основе объединения усилий не- скольких прокуратур субъектов Российской Федерации;

•> проведение занятий в форме семинаров по обмену опытом работы по надзору за исполнением законов с последующим использованием ма- териалов семинаров для подготовки методических пособий;

*•• задания нижестоящим прокурорам на отработку конкретных методи- ческих вопросов, по которым они испытывают трудности;

*1* подготовка слушателями, обучающимися в институтах повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) по методическим во- просам с последующей их переработкой в методические пособия;

««»   прохождение стажировок в областной и равных ей прокуратурах ра- ботников прокуратур районного звена с подготовкой итоговой рабо- ты в виде методической разработки. Во всяком случае надлежит максимально эффективно использовать

все пути для совершенствования и пополнения методической базы про- курорского надзора за исполнением законов.

124

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение тактики прокурорского надзора.

2.  В чем проявляется взаимосвязь тактики прокурорского надзора и следственной тактики?

3. Сформулируйте определение методики прокурорского надзора.

4. В каком соотношении находятся тактика и методика прокурорского надзора?

5. Что понимается под тактическими и методическими приемами?

6. Раскройте примерную структуру методического пособия.

7. Перечислите основные направления совершенствования методичес- кого обеспечения прокурорского надзора.

Задание

Изучите или используйте источники 17, 90, 92, 126, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

125

г