Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум - Учебное пособие (Винокурова Ю.Е.)

Лекция 6 координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Сущность, цели и участники координационной деятельности

На прокуратуру с момента ее создание возлагались, наряду с осуществ- лением надзора и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятель- ностью, однако носящие преимущественно организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохранитель- ных органов по борьбе с преступностью. Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития про- куратуры менялись по различным причинам.

В период становления демократии в российском государстве прокура- тура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако вскоре функция по координации деятельности пра- воохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17.11.95 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Фе- дерации «О прокуратуре Российской Федерации»

Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловле- но наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах.

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет воз- можность выявлять недостатки в деятельности органов, проводящих опе- ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. И кроме того, устанав- ливать — такие нарушения закона, которые создают условия для совер- шения преступлений. Именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «го- ризонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью.

105

Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядо- чении деятельности различных органов по достижению общей цели.

Правоохранительные органы — прокуратура, органы внутренних дел. Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой по- лиции и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступнос- тью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга исполь- зуя, присущие каждой службе, специфические формы и методы, в пределах установленной для каждой из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной систе- мы, что и достигается посредством осуществления координационной дея- тельности.

В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Генеральному проку- рору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению и предупреждению преступлений, принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению.

С термином «координация» тесно связано другое, более широкое по- нятие — «взаимодействие», которое нередко употребляется наряду с ко- ординационной, но по содержанию включающее в себя другой подход.

Любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядочен- ный, согласованный и регламентированный характер. При взаимодействии (в отличие от координации) у ее участников, как правило, отсутствуют ка- кие-либо обязанности по выработке и применению единых мер относи- тельно распределения сил и средств по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий; главное — не выделяется специальный уча- стник, имеющий полномочия по организации взаимных действий.

Именно в таком значении понимается в борьбе с преступностью взаи- модействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществля- ется в соответствии с определенными принципами, по основным направ- лениям, которые закреплены в Положении о координационной деятель- ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.96 г. № 567. 106

Согласно нормам указанного Положения координация строится на ос- нове соблюдения законности, равенства всех участников деятельности: при постановке вопросов, внесении предложений; при разработке рекоменда- ций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного ор- гана в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий; при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. Координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законода- тельства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государст- венной и иной охраняемой законом тайне. Ответственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К числу других требований следует также отнести требования о непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности. О ее реализации по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступностью О гарантированное™ обеспечения конспирации при прове- дении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведом- ственных) интересов общим и др.

Положением определено: координационная деятельность осуществ- ляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью.

Достижение указанных целей предполагает объединение усилий пра- воохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их со- вершению. Все это — при строгом соблюдении законности.

Координационная деятельность правоохранительных органов направ- лена на обеспечение всестороннего анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пре- сечения преступлений. Результатом таких действий становится выполне- ние федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, научными учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений, иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохрани- тельной деятельности, совершенствованию правового регулирования дея- тельности по борьбе с преступными проявлениями.

Положение о координации, как и действующий Закон о прокуратуре РФ, не содержат исчерпывающего перечня правоохранительных органов,

107

являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с пре- ступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практи- ке отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из сле- дующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно- розыскной деятельности или надзора. Участниками координационной деятельности, помимо органов прокуратуры, являются органы внут- ренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, таможенные органы, органы службы внешней раз- ведки, федеральной службы охраны, федеральной пограничной службы, федеральные органы правительственной связи и информации, а также органы и учреждения исполнения наказаний, службы судейских при- ставов Министерства юстиции РФ, и органы государственной проти- вопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской оборо- ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

бедствий,

Суды и судьи, в силу их особого статуса, не входят в число органов,

обязанных участвовать в координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным построением про- куратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональ- ном, местном или муниципальном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Гене- ральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел. Федеральная служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей фе- деральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.

На федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет вза- имодействие в международных отношениях с правоохранительными ор- ганами стран Европы и всего мира. В том числе в области международно- го сотрудничества по борьбе с преступностью.

Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет про- куроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество ор- ганов прокуратуры, входящих в его состав — в сфере обеспечения закон- ности, борьбы с преступностью, иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов. 108

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохрани- тельных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъ- ектов Федерации. В состав участников координации входят военные, а также иные специализированные прокуроры и руководители правоохра- нительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координации на местном (муниципальном) уров- не выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним про- куроры. Другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

В связи с созданием семи федеральных территориальных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ, функционирова- нием в каждом из них подразделений Генеральной прокуратуры РФ осу- ществляется также координация деятельности правоохранительных орга- нов по противодействию преступности на уровне федеральных округов.

Формы координации и взаимодействия правоохранительных органов

Для достижения целей координационной деятельности ее участники

используют различные формы взаимосвязанных совместных действий. Основными формами координации являются:

•I» проведение координационных совещаний руководителей правоохра- нительных органов;

<•   обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

•I* совместные выезды в регионы для проведения согласованных дейст- вий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным ор- ганам в борьбе с преступностью, изучения и распространения поло- жительного опыта;

*   создание следственно-оперативных групп для расследования кон- кретных преступлений;

*«• проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пре- сечения преступлений, а также устранения причин и условий, способ- ствующих их совершению;

*1* взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

*   оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

109

<•   издание совместных приказов, указаний, подготовка информацион- ных писем, иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информаци- онных изданий; •>   разработка и утверждение согласованных планов координационной

деятельности;

<»   совместное проведение проверок соблюдения законов; *   совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью.

Перечень этот не является исчерпывающим. Практика показывает, что возможны также иные формы координации. К числу наиболее значимых относится организация и проведение координационных совещаний руко- водителей правоохранительных органов. Совещание возглавляет предсе- датель-прокурор, который созывает его по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал), а также по инициативе одного из членов ко- ординационного совещания.

На заседания могут быть приглашены представители органов власти, руководители ведомств, общественных объединений, контролирующих органов, представители средств массовой информации. При обсуждении всех вопросов руководители правоохранительных органов, члены коор- динационного совещания пользуются равными правами. Решение сове- щания считается принятым, если оно одобрено руководителями правоо- хранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Реализация исполнения решений производится руководителями правоо- хранительных органов организационно-распорядительными мерами: при- казов, указаний, распоряжений и др.

Члены координационного совещания обеспечивают выполнение ре- шений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов. Прокурору предоставлено право созывать координационные совещания, быть на них председателем. Он имеет также право в качестве председателя координационного совещания истребовать информацию, необходимую для организации координационной деятельности, органи- зовывать рабочие группы из представителей правоохранительных орга- нов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секрета- ря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания, получать информацию о ходе выполнения разработанных мероприятий.

Прокурор в процессе координации в полной мере сохраняет за собой надзорные полномочия. Его важнейшей задачей является осуществление

110

1

надзора за законностью ведения борьбы с преступностью всеми участни- ками координационной деятельности.

На практике к числу наиболее эффективных и результативных форм ко- ординации относится совместное расследование различными правоохрани- тельными ведомствами конкретных преступлений — создание следствен- но-оперативных групп (бригад): регулируется уголовно-процессуальным законодательством, Законом о прокуратуре РФ. С выделением суда из сис- темы правоохранительных органов в самостоятельную ветвь государствен- ной власти изменились формы участия судов в координационной деятель- ности правоохранительных органов.

Совместная деятельность органов прокуратуры и других участни- ков координации с судами проводится на основе взаимодействия в следующих согласованных формах:

*   взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; «I»   использование данных судебной статистики и материалов судебной

практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; «I*   совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступ- ностью;

*1* проведение совместных семинаров и конференций, участие соответст- вующих специалистов в работе по повышению квалификации работни- ков правоохранительных органов;

•I*   направление совместных информационных писем, справок, обзоров; •2»  участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Рос- сийской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Россий- ской Федерации.

Председатели судов, судьи могут принимать участие в координацион- ных совещаниях руководителей правоохранительных органов в качестве наблюдателей или лиц, информирующих участников координации о дея- тельности своих органов.

Эти формы взаимодействия, равно иная совместная деятельность в борьбе с преступностью, направлены на углубление сотрудничества пра- воохранительных органов, развитие их правового статуса в противодей- ствии преступности.

Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов

Состояние дел по реализации прокурорами координационных полно- мочий, их анализ свидетельствует о формировании определенной систе-

111

мы координационных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; с одной стороны — выработка в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов, основанного на глубоком изучении состоя- ния преступности: ее структуры, динамики и тенденций развития; совер- шенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений.

С другой стороны, судя по уровню криминогенное™ действия органов государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с пре- ступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого — многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабиль- ностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдержива- ния роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие соответствующей концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации.

В отношении координации деятельности правоохранительных органов, наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказы- вается недостаточность ее правового урегулирования, организационные и управленческие вопросы, все еще ожидающие своего решения, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к уча- стию в координационных мероприятиях, их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, при- нятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных органов.

Для повышения эффективности координационной деятельности в пер- вую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с пре- ступностью».

Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде феде- рального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государст- венной основе, в рамках, определенных законом. Координация деятель-

112

ности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокура- туры, должна стать составной частью общей координации действий орга- нов законодательной и исполнительной власти. Значительная роль в этой координации должна отводиться органам исполнительной власти, Прави- тельству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Что же касается координационного статуса органов прокуратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о проку- ратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом, пре- дусмотреть распространение координационных полномочий прокура- туры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятель- ность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.

О таком расширении предмета координации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановле- ний Координационного Совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне.

В них содержатся указания подчиненным органам и должностным ли- цам о координации деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности, в сфере военного строительства, госу- дарственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и др.

Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, за осуществление координа- ции деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступнос- тью, так и иными правонарушениями1. Проводя комплексный анализ со- стояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, прокуроры рассматривают на координационных совещаниях во- просы о правонарушениях несовершеннолетних, распространении нарко- мании и пьянства.

Борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявле- нию, раскрытию, расследованию и пресечению преступлений) еще их пре- дупреждение, а также устранение причин и условий им способствующих.

1 См : Законность, 1998, № 2. С. 29-31; № 9, С. 8-10.

113

Предупреждение преступлений требует постоянного профилактичес- кого воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алко- голем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка, иные социальные отклонения, непо- средственно влияющие на состояние преступности в том или ином регио- не. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординирован- ности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика показывает: именно про- куратура наиболее подготовлена профессионально для роли координато- ра в рассматриваемой сфере. Подтверждением фактического осуществле- ния органами прокуратуры координационной функции служит и такая форма, как разработка предложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусма- триваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия пра- воохранительных органов по выявлению и пресечению не только пре- ступлений, но и правонарушений.

Заслуживает внимания и проблема более четкого правового урегули- рования компетенции участников координационной деятельности, осо- бенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной преступности и коррупции.

Несовершенство действующего законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с организованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие, обеспе- чивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к то- му, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не со- гласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений. Для исправления такого положения проку- рор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения по- добных вопросов для осуждения на рабочих или координационных со- вещаниях.

Несомненно положительное влияние на повышение координирующей роли прокуратуры могло бы оказать закрепление в законах о милиции, ФСБ, ФСНП и других правоохранительных органах обязанности учаетво- 114

вать в координационной деятельности, выполнять совместно принятые решения. Указания на это только в Законе о прокуратуре явно недоста- точно. А полномочия участников координационной деятельности, пере- численные в Положении о координации, носят в основном организацион- но-рекомендательный характер.

Усиление влияния органов прокуратуры в координационной дея- тельности выражается также в применении прокурорами новых форм координации.

Нередко в практической деятельности прокуроры используют коор- динационные полномочия и возможности принятия совместных согла- сованных решений нескольких правоохранительных органов для устра- нения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода в применении право- вых норм.

В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координа- ционной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуаль- ных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подоб- ных документов выносятся для обсуждения на координационных сове- щаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования.

Однако следует иметь в виду — координирующая роль органов про- куратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о про- куратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных ор- ганов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступ- ностью.

В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. На орга- ны исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государствен- ной политики, определение механизма взаимодействия всех государст- венных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных структур — соединение усилий государства с институтами гражданского общества.

115

1

Контрольные вопросы

1.  В чем сущность и цели координации деятельности правоохрани- тельных органов?

2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль орга- нов прокуратуры?

3.  Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в коорди- нации?

4. Назовите основные организационные формы координационной дея- тельности.

5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 31, 38, 89, 104, 118, 119, 126, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

116