Самоупраление в великом новгороде

В той или иной степени самоуправление в России существова­ло на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Вели­ком Новгороде. Основным представительным органом власти в городе было вече — народное собрание. По старым русским поня­тиям, вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах. В Киевской летописи под 1169-м годом записано, что новгородцы начали веча деяти по дворам тайно на князя своего. В Новгородской летописи вечем назван заговор недовольного круж­ка черни против архимандрита Есипа. Когда случались разного­лосицы в Новгороде и разом возникали противные друг другу со­брания народа, каждое из которых называлось вече. При такой неопределенности значения слова вече, после того как единодер­жавный порядок стал брать верх, понятие о вече переходило в по­нятие о мятеже, и слово вечники в Москве стало значить то же, что буяны.

Однако при неопределенности общего значения слова вече в Новгороде существовало Большое вече, как представительный ор­ган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся вер­ховной властью Великого Новгорода. К сожалению, подробно­стей, относящихся к его существованию, так мало, что многие важнейшие вопросы остаются пока невыясненными.

Право собрания большого веча принадлежало не только ли­цам, облеченным властью или правительственной обязанностью. Созвать вече — значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить пред народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол был знаком, что есть тре­бование народного голоса. Случалось, созывал вече князь, по­скольку князь, как правитель, имел поводы и необходимость го­ворить с народом. Вероятно, вече могли собирать и посадники, которые,   будучи   предводителями,   по   ряду   важных   вопросов должны были советоваться с народом.

Неизвестно, существовали ли какие-либо правила, чтобы не допускать неправильных созывов веча. Случалось, однако, что смельчаки созывали вече и, поддерживаемые своими сторонника­ми — партией, проводили свои планы по низвержению власти и установлению новой.

Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключа­ло мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье зем­ли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече совмещало законодатель­ные и судебные функции, особенно в делах, касающихся наруше­ния общественных прав.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. В вече участво­вали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди.

Бояре-землевладельцы являлись представителями всех земель Великого Новгорода, боярин мог жить в своем отдаленном име­нии, но назывался новгородцем и мог приехать в Новгород, чтобы подать голос на вече. Точно так же и купцы могли проживать не в Новгороде, а в пригороде, и также подавать голос. Житые люди участвовали на вече как жители городских концов, потому что при отправке посольств обыкновенно выбирались житые люди от кон­цов. Что касается до черных людей, то их участие несомненно, но как оно совершалось — неизвестно: участвовали только те кто жил в городе, Или и из волостей присылали выборных.

Неясно, в какой степени, когда и как участвовали в новгород­ском вече пригороды и волости. Есть указания, что часто вместе с новгородцами в решении дел участвовали и пригородные жители, но данные летописей не позволяют сделать заключения, что при­городы постоянно участвовали на вече корпоративно. Неизвестно, существовал ли способ поверки лиц, приходивших на вече, для недопущения прихода тех, которые не имели на это права. Неиз­вестно также, существовал ли какой-то способ сбора голосов.

Известно, что на площади, где проводилось вече, было возвы­шение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т.е. канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове Большое вече имело те же пра­ва, что и новгородское.

Кроме князя, главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысячский. Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода. Слово посадник из­вестно было во всей Русской Земле, и не составляло исключитель­ного достояния Великого Новгорода. В других землях посадник является лицом, имеющим значение княжеского наместника: князь, принимая город и край под свою власть, сажал там своего посадника. Однако в Новгороде и Пскове посадник был прави­тель, выбранный народом, в то время как в других землях посадник означал княжеского наместника, а если в городе находился князь, посадника при нем не было.

Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что по­садников могли переводить с одного места службы на другое. На­значениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. В псковских пригородах управляли посадники Пскова. Пригороды являлись административными центрами управления приписной к ним территории, называвшейся волостью пригорода. Пригороды имели свое торговое место и свою церковь. В пригородах должны были быть непременно и свои веча.

Учреждение веч было общее не только по пригородам, но и по селам. Чтоб сойтись в Новгороде, надлежало прежде собираться в пригородах. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости,   относившейся   к   пригороду,    определенная   доля   направлялась в Новгородскую казну. В 1347 г. Новгород устанавли­вает право Пскова управляться самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что Новгород не назначал туда своих по­садников и не звал к суду в Новгороде.

Великий Новгород часто отдавал свои пригороды в кормленье призванным князьям.  Князь на пригороде был  в отношении  к пригороду на таком же праве, как князь в Новгороде к Новгороду: не получал пригорода во владение, не был в нем государем, но получал известные доходы и обязывался защищать свой пригород в случае войны. Обычно пригороды, как укрепленные места, строились в таких пунктах, где можно было ожидать неприятеля. Помещение приглашенного князя в пригороде значило, что Новгород считает необходимым усилить защиту пригорода и окружающей его волости. При появлении князя пригород не при­обретал особой самостоятельности и князь не получал над ним личного права. Отдачи городов Новгородом в кормленья князьям были довольно часты. Волости могли передаваться князьям и на­следственно, но при этом они не уходили из-под власти Новгоро­да. Власть князя в пригородах, отданных на кормленье, не могла расшириться до того, чтоб сделаться для него правом, независя­щим от воли Новгорода. Если жители пригорода были очень недовольны деятельностью какого-то князя, то нередки случаи, ко­гда они являлись в Новгород, и Большое вече могло перевести князя в другой город, или совсем изгнать его, если он признавал­ся негодным к охранению вверенной ему территории. Таким обра­зом, Великий Новгород принимал князей к себе на службу и по­ручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по управлению и охранению вверенного ему края.

Слово волость означало подвластную кому бы то ни было тер­риторию. Поэтому в обширном смысле вся Новгородская Земля была волостью Великого Новгорода, пригородом, распадавшимся, в свою очередь, на несколько волостей. В общем смысле волостью называлось соединение поселений, принадлежащих к одному вла­дению. В зависимости от того, кому перечислялись доходы, раз­личались волости новгородские, т.е. принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские.

Несмотря на то, что в результате централизации власти в Мо­скве местное самоуправление в Новгороде было постепенно лик­видировано, традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного само­управления в последующие периоды развития нашего государства.

начало возрождения самоуправления

В XVI столетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. К функциям земских и губ­ных властей относилось в основном выполнение поручений цен­тральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным де­лом. Однако уже в XVII столетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В конце XVII века начал определяться правовой статус горо­дов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало из­дания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятель­ности. Создание органов городского самоуправления при Петре I и установление определенных льгот для верхушки городского на­селения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных горо­дах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведо­вали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским сове­там, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1718—1724 гг. земские избы были заменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных приказных властей от вме­шательства в дела посадских общин. На магистраты были возло­жены в основном судебные и административно-финансовые функ­ции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить на­блюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и само­стоятельного расходования собранных сумм магистраты не полу­чили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступили в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактически значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды испол­нительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Реформы не ограничились изменением управления в городах. В 1710 году были проведены значительные преобразования систе­мы территориального управления, в результате которых было создано восемь губерний, а к концу царствования их число увели­чилось до двенадцати. Все управление губерниями находилось в руках назначаемых центром губернатора и чиновников без уча­стия местного общества.

Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губерн­ские дела. При этом решения должны были приниматься боль­шинством голосов совета.

Однако на практике петровский указ о выборности ландратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, на практике члены совета ландратов превратились в чиновников, на­значаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управле­ния. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введе­ны центральные коллегии. Губернии были разделены на провин­ции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках ко­торых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Подчиненность воеводы гу­бернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосред­ственно сноситься с органами центрального управления.

Таким образом, Петром был осуществлен тип жестко централизованного, унитарного государства. Однако, в целом, попытки Петра жестко подчинить окраины крепкой центральной власти по­терпели неудачу. Дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновни­ками, не удалось, и поэтому Петр обращается к местному само­управлению.

Так, в 1714 г. учреждается выборная должность земского ко­миссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирал­ся местным дворянским обществом сроком на год, нес ответствен­ность перед своими избирателями и даже подлежал суду за упу­щения по службе. Уездную администрацию составляли избирае­мые дворянством земские комиссары, писаря, надзиратели.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты уп­раздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должно­стей, поставленных в полное подчинение воеводам.