&1. законодательное регулирование миграционных процессов в россии

В XXI в. актуальность исследования проблем миграции и ее правового регулирования в России будет возрастать. Процессы экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной криминальной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е гг. XX столетия Правительство Российской Федерации, Федеральная миграционная служба России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов[1].

В условиях начала нового тысячелетия необходима тщательная дальнейшая разработка стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России[2].

Иммиграционная политика и миграционная политика в целом, по-видимому, должны иметь селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны[3].

Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требуют государственного регулирования миграции.

В настоящее время Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов. Правительством России одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Законодательное регулирование государственной миграционной политики регламентируется Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным законом «О беженцах», Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» (1993), Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[4].

В то же время следует отметить, что основы системного законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г. после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации».

По мнению автора, развитие правоприменительной практики в области миграционного законодательства потребует его дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения. Необходимо формирование региональной правовой базы регулирования миграционных процессов.

Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г., после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ)[5].

Согласно ст. 5 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации» государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда.

С другой стороны, согласно этой же статье государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. При этом согласно ст. 17 привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации[6].

Наибольшее количество проблем связано с вопросами законодательного регулирования международной миграции и занятости иммигрантов. Статья 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет порядок участия иностранных граждан в трудовых отношениях[7].

В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Министерство труда и социального развития России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу России.

Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы.

Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 г. принято Постановление № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы[8].

В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный Приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 г. № 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».

Согласно многочисленным прогнозам о ситуации на рынке труда в России ежегодно ожидается рост предложений рабочей силы[9]. В трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е гг. в период повышения рождаемости (прирост населения трудоспособного возраста составит максимальную за последние годы величину - 674 тыс. человек). Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации и др.

Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов.

Важнейшим шагом на пути развития современной, всесторонней системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации являются разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р)[10].

Указанная Концепция «представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами» (из преамбулы Концепции).

В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов и изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы реализации.

В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции:

- обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации;

- создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;

- содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;

- создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания;

- поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;

- оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации;

- содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.

В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.

Подводя итог анализу современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы: Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации; новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления; в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.

Несмотря на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие ограничения в области миграции не решили проблему проникновения в Европу большого числа нелегальных мигрантов. Осознание правительствами своей неспособности поставить миграцию под контроль привело к выдвижению ряда радикальных предложений, таких, как документ о «миграционной стратегии», подготовленный в 1998 г. под эгидой Австрии, председательствовавшей тогда в Европейском Союзе. В нем предлагалось не только создать «линию обороны» для защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже содержалось требование внести поправки в Конвенцию 1950 г. или разработать новую. Хотя документ подвергся дружной критике и был отозван, аналогичные недовольные голоса еще не раз раздавались в Европе и за ее пределами.

Параллельно с этими событиями Совет Европы, членами которого являются подавляющее число европейских государств, а не только 15 стран - членов Европейского Союза, работал над укреплением защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 г. Европейский Суд по правам человека однозначно установил принцип, по которому лиц, ищущих убежища, нельзя возвращать в страну, где они подвергались бы опасности преследования. Положения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. по таким вопросам, как задержание, право на семейную жизнь и право на эффективные средства судебной защиты, также были рекомендованы для применения в отношении ищущих убежища лиц и беженцев. В целом работа Совета Европы подкрепляет и дополняет деятельность Европейского Союза, расширяет права беженцев и лиц, ищущих убежища, на всем континенте. Деятельность ЕС и шенгенских стран по противодействию нелегальной иммиграции получила новый импульс в мае 1999 г., когда по Амстердамскому договору в ведение Европейского Союза перешли некоторые вопросы юстиции и внутренних дел (визовая политика, убежище, иммиграция и другие направления политики, связанной со свободным передвижением лиц). Для ЕС открылась возможность развивать стратегию борьбы с нелегальной иммиграцией в новом институциональном и правовом формате. Институты ЕС начали интенсивную работу по различным аспектам этой стратегии: визовой политике и практике, институту политического убежища, контролю на внешних границах, репатриации и реадмиссии.

Для регулирования потоков несанкционированных мигрантов и беженцев, с которыми столкнулись европейские страны, были приняты меры четырех видов.

Во-первых, страны стремились проводить политику «предотвращения въезда», направленную на то, чтобы не дать не имеющим надлежащих документов иностранцам, а в их числе и потенциальным просителям убежища, попасть в Европу. Широкое распространение получили визовые ограничения и штрафы, налагаемые на транспортные компании за ввоз пассажиров без надлежащих документов.

Во-вторых, были разработаны методы «переадресовки» для тех, кому все-таки удалось добраться до границы. Суть их заключалась в том, что ответственность за рассмотрение ходатайств об убежище таких лиц и предоставление им защиты перекладывалась на другие страны. Это стало возможно еще и потому, что к этому времени страны Центральной Европы уже перешли в разряд стран, где беженцы, пусть и теоретически, могли бы найти защиту. После 1989 г. большинство этих стран присоединились к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., и в 90-е гг. УВКБ ООН, Совет Европы и другие организации приложили немало усилий для наращивания возможностей этих стран в решении проблем ищущих убежища лиц и беженцев.

В-третьих, государства все чаще прибегали к ограничительному применению Конвенции 1951 г., стремясь исключить некоторые категории заявителей из сферы охвата определения «беженец». Это сократило долю признанных беженцами людей. Многие из них получили возможность остаться в стране, где подавали ходатайства о предоставлении убежища, но с более низким статусом, нежели официальный статус беженца, и с меньшим количеством льгот. Примерами таких статусов могут служить статус В, «гуманитарный статус» и «исключительное разрешение остаться». Таким образом, признается, что люди нуждаются в убежище, но обязательства принимающих стран, особенно в части воссоединения семей и предоставления, предусмотренных Конвенцией проездных документов, сведены к минимуму.

И наконец, были введены различные "сдерживающие" меры, включая получающее все большее распространение автоматическое помещение ищущих убежища лиц под стражу, отказ в предоставлении социальной помощи и ограничения в трудоустройстве.

Меры западных стран по корректировке миграционной политики совпали с усилиями по достижению более тесной экономической и политической интеграции посредством создания единого европейского рынка. Это предполагало снятие всех внутренних торговых ограничений для свободного передвижения людей внутри Европейского сообщества, ставшего частью Европейского Союза, созданного в 1993 г. после вступления в силу Маастрихтского договора о Европейском Союзе. Но в то же время страны опасались, что свобода передвижения в рамках Европейского Союза создаст множество новых проблем в области иммиграции и предоставления убежища.

Процесс согласования миграционной политики странами Западной Европы проходит тяжело. Большинство осуществлявшихся в 90-е гг. мер были сосредоточены на координации и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в Шенгенской конвенции 1990 г. содержались положения, предусматривающие укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 г. были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя ответственность.