&2. международное гуманитарное право и роль международного комитета красного креста в защите прав вынужденных переселенцев

Военные действия выходящие за пределы территории, расположенной в непосредственной близости от фронта, могут привести к перемещению населения. Тем не менее, МККК имел возможность заметить, что нарушения междуна­родного гуманитарного права часто вызывают перемещения населения или увеличивают масштабы этого явления.

Так, гражданские лица покидают зоны боевых действий в результате осуществляемых воюющими неизбирательных на­падений. Бывает также, что они оказываются жертвами пре­следований, заложниками воюющих сторон и становятся пе­ремещенными лицами, стремясь спастись от беззаконий, чи­нимых по отношению к ним. Это приводит к тому, что они ли­шаются нормальных источников снабжения. Утрата таких ис­точников способна стать основной причиной голода, который также может возникнуть, если воюющими не принимаются должные меры для того, чтобы этим лицам была оказана не­обходимая помощь. Если воюющие стороны намеренно пре­пятствуют предоставлению помощи, они нарушают тем са­мым нормы международного гуманитарного права, в частно­сти запрещение использовать в качестве метода ведения вой­ны голод среди гражданского населения (ст. 54 Протоко­ла 1 и ст. 14 Протокола II). Подобные действия, препятст­вующие оказанию помощи, могут, в свою очередь, вызвать но­вые перемещения населения.

При рассмотрении причин перемещения гражданских лиц в ходе вооруженного конфликта следует принять во внимание и неизбирательное использование мин. Напомним, что от мин ежемесячно погибают 800 человек, большинство из которых составляют женщины, дети и крестьяне. По самым скромным оценкам, в 62 государствах еще сохраняются минные поля, на которых установлены от 85 до 100 миллионов мин. В идеаль­ных условиях, когда известно расположение минных полей и даже есть необходимые карты, для разминирования необходи­мо в 100 раз больше времени, чем для установки мин.

Кроме того, власти в условиях немеждународного воору­женного конфликта могут принять решение переместить граж­данское лицо или группу гражданских лиц внутри территории своего государства. В этом случае решение властей будет соот­ветствовать международному гуманитарному праву только тогда, когда оно принимается с целью обеспечения безопаснос­ти гражданских лиц или в связи с настоятельными причинами военного характера. Даже при этих обстоя­тельствах такое решение не противоречит нормам гуманитар­ного права лишь в том случае, если принимаются все возмож­ные меры для приема гражданского населения в условиях, удовлетворительных с точки зрения обеспечения крова, гигие­ны, здоровья, безопасности и питания (ст. 17 п. 1 До­полнительного протокола II к Женевским конвенциям 1949 г.).

Нарушения международного права могут одновременно являться причиной массовых перемещений населения и по­казателем умышленного намерения властей такие перемеще­ния спровоцировать. В любом случае политика, направлен­ная на массовое перемещение групп населения, например, проводимая в ходе «этнических чисток», несовместима с со­блюдением гуманитарного права. В этой связи можно отме­тить, что ст. 3, общая для всех Женевских конвенций, за­прещает сторонам в конфликте проводить дискриминацию по причинам pacы, цвета кожи, религии или веры, пола, происхождения или имущественного положения или других ана­логичных критериев.

С точки зрения достоинства личности, положение челове­ка, вынужденного покинуть свой дом по причинам, связан­ным с военными действиями или другими видами насилия, является катастрофическим, поскольку перемещенные лица оказываются в состоянии полной беспомощности. Поэтому члены международного сообщества должны проводить поли­тику, цель которой состоит в том, чтобы не допускать перемещений населения. Следовательно, гораздо больше внимания должно уделяться соблюдению гуманитарного права.

Государства, находящиеся в состоянии мира, должны, как предлагают им Женевские конвенции, распространять знания о гуманитарном праве, в частности, руководствуясь его воспи­тательным значением, которое, по крайней мере, не меньше, чем воспитательное значение права прав человека. Что же ка­сается государств, вовлеченных в вооруженные конфликты, то им следует принимать меры, призванные внушить военным и политическим руководителям желание соблюдать тот мини­мум гуманности, сохранение которого стремятся обеспечить Конвенции. Необходимо добиться соблюдения гуманитарно­го права – это обязательный шаг на пути к восстановлению мира, существование которого не ставилось бы под угрозу па­мятью о чрезмерных страданиях. Кроме того, следует уделить внимание ситуациям, когда не предусмотрен режим защиты, подобный тому, который обеспечивается гуманитарным пра­вом, потому что, с одной стороны, последнее в указанных си­туациях не применимо, а с другой – действие режима между­народного права прав человека часто приостанавливается вследствие вступления в силу соответствующих оговорок.

МККК имел возможность убедиться в том, что потребнос­ти перемещенных лиц не могут быть удовлетворены одним лишь распределением гуманитарной помощи. Принимаемые меры должны упреждать перемещения населения. Они долж­ны обеспечить защиту гражданских лиц от военных действий, но не путем их перемещения, а путем ограничения военных действий рамками, предусмотренными нормами права. Цель этих мер должна состоять в борьбе с противоречащими меж­дународному праву злоупотреблениями властью, представля­ющими собой дискриминацию в отношении каких-либо групп населения. Если обстановка определяется как воору­женный конфликт немеждународного характера, специаль­ные соглашения между сторонами в конфликте могут улуч­шить обращение с гражданскими лицами и сделать возмож­ным принятие решений в духе права, применимого к между­народным вооруженным конфликтам.

Гуманитарное право, применимое к немеждународным во­оруженным конфликтам, не предусматривает создания таких пользующихся защитой зон, как, например, санитарные и бе­зопасные зоны, о которых говорится в ст. 14 Женевской конвенции IV, или нейтрализованные зоны (ст. 15 той же Конвенции). Возникает вопрос: следует ли поощрять созда­ние подобных зон во время внутренних вооруженных конф­ликтов? Главная проблема здесь состоит в необходимости ус­тановить сотрудничество с соответствующими властями, при отсутствии которого эти зоны нередко подвергаются воору­женным нападениям, что приводит к трагическим последст­виям для людей, чью защиту эти зоны призваны обеспечить. Вот почему достаточно трудно предлагать решения общего плана; целесообразность тех или иных действий следует вы­яснять особо для каждого отдельного случая, принимая во внимание конкретные обстоятельства. Подобные трудности возникают и в том, что касается использования путей сообще­ния исключительно для доставки гуманитарной помощи (в качестве гуманитарных коридоров). На практике это почти невозможно. Кроме того, такие коридоры могут оказывать не­благоприятное воздействие на зоны, которые они не обслу­живают. Следовательно, перед принятием каждого решения следует тщательно продумать его возможные последствия, как положительные, так и отрицательные.

В связи с этим МККК полагает, что проблема перемещен­ных лиц требует единой стратегии, сочетающей защиту и ока­зание помощи. Предоставление гуманитарной помощи, пред­назначенной обеспечить выживание людей путем удовлетво­рения их наиболее насущных потребностей, ни в коем случае не должно рассматриваться как альтернатива усилиям, направленным на устранение причин, вызывающих перемеще­ние, таким как представления гражданским и военным влас­тям или деятельность на местах. Кроме того, следует избегать возникновения зависимости от помощи извне, принимая ме­ры к тому, чтобы лица, которые такой помощью пользуются, смогли снова обеспечивать себя сами.

Международное гуманитарное право защищает жертвы международных и немеждународных вооруженных конфлик­тов. К международным вооруженным конфликтам применя­ются четыре Женевские конвенции 1949 г. и Дополнительный протокол 1, а также обычное право. К немеждународным во­оруженным конфликтам применяются ст. 3, общая для всех Женевских конвенций 1949 г., и Дополнительный прото­кол II, а также нормы обычного права, применимые к немеж­дународным вооруженным конфликтам.

Поскольку лица, перемещенные в пределах одной страны, в принципе являются гражданскими лицами, то на них до, в ходе и после их перемещения распространяется покровитель­ство всех правовых норм, защищающих гражданских лиц в условиях вооруженного конфликта.

В настоящее время наиболее часто происходят немежду­народные вооруженные конфликты. В связи с их характерны­ми особенностями, такими как отсутствие линии фронта, на­хождение комбатантов среди гражданского населения, развал политических, хозяйственных и общественных структур и т. д., внутренние конфликты способны в большей мере, чем международные, вызывать перемещения населения. Более то­го, во время международных конфликтов государства неред­ко вводят ограничения на перемещения населения, прожива­ющего на их территории.

Однако в некоторых случаях происходят и перемещения лиц внутри территории государства, вовлеченного в между­народный вооруженный конфликт.

Отметим также, что иногда внутри государств происходят столкновения, достигающие по своей напряженности уровня внутреннего вооруженного конфликта, который развивается на фоне конфликта международного. В таких обстоятельст­вах проблемы гуманитарного порядка, являющиеся причи­ной перемещений населения или порожденные ими, могут быть частично решены путем применения положений, отно­сящихся к международным вооруженным конфликтам. Ста­тья 75 Дополнительного протокола I, применимая в условиях международного вооруженного конфликта к любому лицу, затронутому подобной ситуацией, может быть использована для разрешения некоторых проблем, возникновение которых возможно при таких обстоятельствах.

Если международный вооруженный конфликт не сопро­вождается немеждународным вооруженным конфликтом, то принимаются во внимание лишь положения, применимые к международным вооруженным конфликтам.

Гражданское население в ходе во­оруженного конфликта пользуется иммунитетом, который должен защитить его, насколько это возможно, от последст­вий военных действий. Даже во время войны гражданское на­селение должно быть в состоянии вести более или менее обычный образ жизни. В частности, у людей должна быть воз­можность жить в своих домах; это является одной из основ­ных задач международного гуманитарного права.

Если, однако, гражданские лица вынуждены покинуть свои дома по причине серьезных нарушений международного гуманитарного права, они тем более подпадают под защиту этого права. Такая защита предоставляется положениями пра­ва, применяемыми в период, как международных вооружен­ных конфликтов, так и немеждународных вооруженных кон­фликтов, поскольку оба типа конфликтов могут стать причи­ной перемещения населения в пределах собственных стран.

Гражданское население обладает также правом получать продукты и другие предметы, необходимые для выживания (ст. 23 Конвенции IV; ст. 70 Протокола I). Таким же правом пользуется и население оккупированных территорий (ст.ст. 55, 59 и далее Конвенции IV; ст. 69 Протокола I). Кроме того, население не может быть депортировано за пре­делы оккупированных территорий. В общем виде основные гарантии, предоставляемые гражданскому населению, изло­жены в ст. 75 Протокола I.

Что касается гражданских лиц, сnасающuxся бегством в ситуации немеждународною вооруженною конфликта, то они пользуются защитой, очень сходной с той, которая предостав­ляется во время международных вооруженных конфликтов. Хотя основополагающие принципы предоставления защиты таким перемещенным лицам сформулированы весьма четко, следует признать, что конкретные правила разработаны не столь тщательно.

Краеугольным камнем защиты перемещенных лиц явля­ется ст. З, общая для четырех Женевских конвенций. Несмотря на свою краткость, она содержит важнейшие прин­ципы. Указав, что лица, которые не принимают непосредст­венного участия в военных действиях, должны при всех об­стоятельствах пользоваться гуманным обращением, эта ста­тья запрещает следующие действия: посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность (в частности все виды убийства, нанесение увечий, жестокое обращение, пытки и истязания), взятие заложников, посягательство на человеческое достоинство, а также осуждение и исполнение наказания без предварительного судебного решения, вынесенного надлежащим образом учрежденным судом, представляющим все (основные) судебные гарантии. 

Эти основные гарантии повторены в Протоколе II, кото­рый - в добавление к гарантиям, предоставляемым общей ст. 3, - запрещает, в частности, коллективные наказания, акты терроризма и грабеж (ст. 4 пп. 1 и 2). Помимо этого, запрещая посягать на человеческое достоинство, Про­токол недвусмысленно говорит о недопустимости таких ви­дов надругательств, как изнасилование, принуждение к про­ституции и любые формы непристойного посягательства. Ли­цам, лишенным свободы, также предоставляются дополни­тельные гарантии. В ст. 6 сформулированы су­дебные гарантии, а ст.ст. 7-12 предусматривают, что ране­ные и больные, а также лица, ухаживающие за ними, должны пользоваться уважением и защитой. Наконец, Протокол II предписывает обеспечивать особую защиту женщинам и де­тям (в частности, ст. 4 п. 3).

Далее Протокол II предоставляет защиту гражданскому населению от последствий военных действий. В частности, ст. 13 гласит, что гражданское население пользуется «общей защитой от опасностей, возникающих в связи с военными операциями - оно, в частности, не долж­но являться объектом нападения. Помимо этого, запрещают­ся акты насилия или угрозы насилием, имеющие основной целью терроризировать гражданское население.

Запрещается также использовать голод среди граждан­ского населения в качестве метода ведения военных действий (ст. 14). Поэтому запрещено в этих целях подвергать на­падению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения (такие как запасы продуктов питания, производящие продовольствие сельскохозяйственные районы, посевы, скот, сооружения для снабжения питьевой водой и запасы послед­ней, а также ирригационные сооружения). Установки и со­оружения, содержащие опасные силы, а именно, плотины, дамбы и атомные электростанции, не должны становиться объектом нападения, если такое нападение может вызвать тя­желые потери среди гражданского населения (ст. 15). Культурные ценности и места отправления культа также под­лежат защите (ст. 16).

Протокол II запрещает принудителъные перемещения гражданского населения. Они могут осуществляться лишь в исключительных случаях, когда необходимость в этом вызы­вается требованиями обеспечения безопасности гражданских лиц или вескими причинами военного характера. В случае не­обходимости осуществления таких перемещений должны приниматься все возможные меры для приема гражданского населения в условиях, удовлетворительных с точки зрения обеспечения крова, гигиены, здоровья, безопасности и пита­ния (ст. 17). Хотя в настоящем положении нет соответст­вующей формулировки, подразумевается, что такие переме­щения могут иметь лишь временный характер.

Наконец, если гражданское население испытывает чрез­мерные лишения из-за недостаточного обеспечения запасами, существенно важными для его выживания (такими как про­довольствие и медицинские материалы), то с согласия заин­тересованного государства проводятся операции по оказанию помощи, «которые носят исключительно гуманитарный и беспристрастный характер и осуществляются без какого-ли­бо неблагоприятного различия.

Относительно правил ведения военных действий Между­народный институт гуманитарного права в Сан-Ремо принял в 1990 г. Декларацию о положениях международного гумани­тарного права, регулирующих ведение военных действий во время немеждународных вооруженных конфликтов. Декла­рация содержит общие принципы ведения военных действий, а также правила использования некоторых видов оружия.

Можно сказать, что в международном гуманитарном пра­ве принят глобальный подход, направленный на защиту всею гражданскою населения в целом. Тот факт, что это право лишь изредка упоминает о перемещениях населения, вовсе не означает, что достаточная правовая защита отсутствует. Напротив, соблюдение права должно способствовать предот­вращению подобных перемещений.

Конечно, правовая защита никогда не может быть абсо­лютной, и даже в случае точного соблюдения всех положений гуманитарного права нельзя полностью исключить переме­щения населения. И все же соблюдение соответствующих правил позволило бы избежать большинства перемещений, вызванных войной, которая в наше время является их основ­ной причиной.

Поэтому крайне важно, чтобы те государства, которые до сих пор не являются участниками Женевских конвенций и Дополнительных протоколов, присоединились к этим докумен­там международною права и чтобы воюющие стороны выполняли свои обязательства, скрупулезно применяя те положе­ния, уважать которые они торжественно обещали.

В целом проблема перемещенных внутри страны лиц тре­бует, чтобы МККК действовал одновременно и как пропаган­дист и хранитель международного гуманитарного права, и как оперативная организация, обеспечивающая предоставле­ние защиты и помощи жертвам вооруженных конфликтов и внутренних беспорядков.

Прежде всего, МККК, сочетая деятельность, направлен­ную на уважение воюющими сторонами права, с оперативной работой на местах, стремится к тому, чтобы гражданское насе­ление оставалось, когда это возможно, в местах своего посто­янного проживания и чтобы были обеспечены его безопас­ность и достойная жизнь. Таким образом, одним из важней­ших аспектов деятельности Комитета является превентив­ная, предупредительная деятельность. Тот факт, что переме­щения гражданского населения продолжают оставаться ши­роко распространенным явлением, со всей наглядностью по­казывает, насколько трудна эта задача, насколько сложно ог­раничить произвол и репрессии в отношении гражданского населения. И все же гуманитарной деятельности принадле­жит важнейшая роль: она помогает обуздывать безудержное насилие, препятствуя дальнейшему ухудшению ситуации.

Перемещенные лица в качестве жертв вооруженных кон­фликтов или беспорядков, несомненно, подпадают под дейст­вие мандата МККК. Поэтому они пользуются общей защитой и помощью, которые он предоставляет гражданскому населе­нию.

Основными направ­лениями этой деятельности являются:

- защита гражданского населения; соблюдение междуна­родного гуманитарного права и гуманитарных принципов;

- посещение лиц, лишенных свободы;

- оказание срочной медицинской помощи, а также реабили­тационная деятельность (военно-полевая хирургия, орто­педия, поддержка, оказываемая медицинским учреждени­ям и т. д.);

- помощь в осуществлении общественного здравоохране­ния, в частности в снабжении питьевой водой;

- поставки продовольствия в чрезвычайных ситуациях и другая помощь для удовлетворения основных потребнос­тей (например, поставки материалов для устройства ук­рытий, а также предметов гигиены, распределение семян, сельскохозяйственных орудий и рыболовных снастей, вакцинация скота);

- деятельность, направленная на восстановление связей между членами семей, разлученными в ходе войны или беспорядков, и способствующая их воссоединению.

 МККК может также предлагать свои услуги с целью содействовать установлению связи между сторонами в конфликте (например, путем передачи сообщений гуманитарного харак­тера) или заключению гуманитарных соглашений (например, специальных договоренностей, распространяющих действие международного гуманитарного права на внутренние воору­женные конфликты или позволяющих эвакуировать раненых).

Следует отметить, что для МККК понятия защиты и по­мощи тесно взаимосвязаны и, по сути дела, неотделимы друг от друга.

Чаще всего МККК приходится осуществлять операции по оказанию помощи перемещенным лицам в условиях воору­женных конфликтов. Действительно, в условиях военных действий, когда человеческая жизнь более всего подвергается опасности и, вследствие этого, особенно остро встает вопрос о помощи гуманитарного характера, МККК, основываясь на своем общепризнанном праве инициативы и благодаря свое­му нейтральному и независимому статусу, часто может дейст­вовать гораздо более эффективно, чем другие организации. Специфический характер учреждения и практически посто­янная связь со всеми сторонами в конфликте позволяют ему, как правило, получать доступ к жертвам, предоставлять за­щиту и помощь которым входит в его непосредственные обя­занности, вне зависимости от того, где приходится осущест­влять такого рода деятельность: на территории, контролируе­мой правительством, или же в зонах, находящихся под конт­ролем вооруженной оппозиции. Насколько это возможно, МККК сотрудничает с национальными обществами Красного Креста и Красного Полумесяца.

Может возникнуть вопрос о целесообразности применения мер, направленных на усиление защиты гражданского населе­ния и, в частности, перемещенных лиц от влияния военных действий. Так, предлагалось создать находящиеся под особой защитой зоны, подобные зонам, предусмотренным положения­ми международного гуманитарного права либо подсказанными. К сожалению, практика показала, с какими трудностями приходится сталкиваться при создании таких зон, особенно в связи с обеспечением безопасности, поскольку таковая невоз­можна без строгого контроля над всей территорией зоны, а это, в свою очередь, требует размещения большого числа персона­ла. Также очевидно, что создание безопасных зон приводит к более эффективным результатам в тех случаях, когда эта зона признается всеми заинтересованными сторонами. Если же признание зоны, находящейся под особой защитой, пытаются навязать сторонам насильно, она не будет отвечать требовани­ям международного гуманитарного права. МККК удавалось в случаях крайней необходимости и с согласия всех заинтересо­ванных сторон добиваться нейтрализации ограниченных тер­риторий, устанавливая над ними собственный контроль.

При создании зон безопасности следует проявлять особую осторожность. По сути дела, существование таких зон может способствовать возникновению чувства ложной безопасности у тех лиц, для защиты которых они созданы. Кроме того, в отдельных случаях создание зон безопасности может вызвать обратный эффект, когда большей опасности, чем прежде, нач­нет подвергаться население, находящееся за их пределами, а это будет неизбежно вести к ослаблению позиций междуна­родного гуманитарного права, которое предусматривает защи­ту всего гражданского населения без каких-либо различий.

Помимо названного обстоятельства, следует внимательно следить за тем, чтобы такого рода механизмы не ограничива­ли право перемещенных лиц покидать свои страны и просить убежище за границей.