&7. проблемы оформления статуса беженцев в южном федеральном округе

Всякий крупный вооруженный конфликт или война, особенно гражданская, сопровождается отъездом с насиженных мест огромных масс беженцев. Образование суверенных государств, как правило, приводит к изменению границ и усиливает вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Беженцы, как и остальные мигранты, как правило, плохо готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и конкуренции рабочей силы.

С начала 90-х гг. в Российской Федерации стрессовая миграция вышла на первый план, оттеснив по значимости другие виды мигра­ции. В этой связи, вынужденная миграция на Северном Кавказе зани­мает особенное место по сравнению с миграционной ситуацией в дру­гих регионах России. В Южном Федеральном округе проблемы ми­грации в числе различных общественных событий последнего десятилетия занимают важнейшее место с точки зрения остроты, масштаб­ности, социально-экономических и социально-политических послед­ствий. В ее основе лежит целый комплекс причин: обострение межна­циональных отношений, рост национализма, локальные вооруженные конфликты, военные действия, Кризисная социально-экономическая ситуация, сложная криминогенная и этнополитическая обстановка. Именно сюда впервые прибыли вынужденные мигранты из Закавказья и Средней Азии в конце 80-х годов. По мере развития политических событий на территории бывшего Советского Союза поток вынужден­ных мигрантов в регионе то усиливался, то сокращался. В период с начала 90-х годов Северо-Кавказский регион характеризуется значи­тельным количеством вынужденных мигрантов. Здесь сосредоточена четверть всех зарегистрированных по стране вынужденных пересе­ленцев и более чем три четверти беженцев[37]. Многие вынужденные мигранты поселялись на Северном Кавказе как в силу приграничного положения данного региона, так и в силу его благоприятных условий.

В Южном федеральном округе на начало 2002 г. было зареги­стрировано 158,2 тысячи вынужденных переселенцев (с 1 июля 1992 г.) и 15,5 тысячи беженцев (с 20 марта 1993 г)[38]. Приведенные данные в известной степени относительны, так как не все мигранты по различным причинам регистрируются в официальных структурах, прежде всего миграционной службе. Они позволяют утверждать, что в структуре вынужденных мигрантов во всех регионах Северного Кавказа (за исключением Северной Осетии) беженцы не преобладают.

Это связано с доминированием в регионе внутренней миграции. Наибольший удельный вес вынужденных мигрантов отмечается в русских районах Южного Федерального округа. Беженцы как выну­жденные мигранты предпочитают «оседать» в районах с благополучной социально-политической и экономической обстановкой. Таковыми на Северном Кавказе являются прежде всего русские территории. Из национальных районов исключением является Северная Осетия. Из всех русских районов Северного Кавказа максимальная числен­ность зарегистрированных вынужденных мигрантов приходится на Ставропольский и Краснодарский края. На 1 января 2002 г. здесь на­ходилось по 20-30 тысяч вынужденных переселенцев и беженцев. Максимальный показатель миграционной нагрузки отмечается в Ставропольском крае. В то время как в Ростовской области и Красно­дарском крае на 10 тысяч человек постоянного населения вынужден­ных мигрантов было от 26 до 50 человек, в Ставропольском крае - со­ответственно от 51 до 100 человек. Причем наибольшая миграционная нагрузка в Ставропольском крае наблюдается в сельской местности[39].

Приведенные оценки нуждаются в корректировке, так как официаль­ный статус вынужденного мигранта предоставляется всего на пять лет, после чего мигрант не учитывается соответствующей официаль­ной статистикой. Часть вынужденных мигрантов не регистрируется в качестве таковых в миграционной службе по причине недоверия к го­сударственным властям, дороговизны проезда, отдаленности мест проживания и т.д.

Основная часть вынужденных мигрантов в русские районы Се­верного Кавказа прибывала из Чеченской республики, Азербайджана, Грузии, Таджикистана. В начале нового тысячелетия значительно ак­тивизировался приток мигрантов из Казахстана. Значительный приток вынужденных мигрантов на Северный Кавказ привел к осложнению социально-экономической, этнополитической, ситуации в регионе. Усилилась нагрузка на социальную инфраструктуру, остро ощущается нехватка рабочих мест. Возможности для обустройства вынужденных мигрантов в русских районах весьма ограничены по причине высокой плотности населения, ограниченности социально-экономических ус­ловий населенных пунктов, резко возросшей стоимости жизни и жи­лья. Значительная часть вынужденных мигрантов живет в тяжелых условиях: не имеет жилья, работы, стабильных источников дохода. Особенно сложно положение беженцев, так как эта категория вынуж­денных мигрантов не имеет российского гражданства. Проблема по­ложения и интеграции беженцев в местах нового проживания в Юж­ном Федеральном округе остается на протяжении более чем десятиле­тия одной из самых актуальных и далека от своего полного разрешения.

Резкая активизация вынужденной миграции, особо круп­ные ее масштабы после распада СССР заставили соответствующие органы российской государственной власти приступить к разработке правовых норм для регуляции миграционных процессов и определе­ния правового статуса вынужденных мигрантов, в том числе, такой категории как «беженцы». В Российской Федерации в 1993 г. был принят закон «О беженцах». Согласно последнему, к категории бе­женца относилось лицо, не имеющее российского гражданства, но « ...вынуждено или имеющие намерение покинуть место своего по­стоянного жительства, вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной угрозы насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежно­сти, социальной группе, политических убеждений». Беженцам декла­рировалось предоставление прав на получение льгот и пособий, в том числе льготных условий для получения российского гражданства. В основе современного категориального понятия «беженец» в целом лежат такие критерии, как внешняя вынужденная миграция в период и экономического и социально-политического кризиса на постсовет­ском пространстве, отсутствие российского гражданства. Сегодняш­няя ситуация в законодательстве характеризуется ужесточением кон­троля за получением мигрантами статуса беженцев. С одной стороны, это объясняется относительной стабилизацией политической ситуа­ции внутри России и в странах ближайшего зарубежья, с другой – со­вершенствованием законодательства, регулирующего миграционные процессы в России. Этому же способствовало снижение значимости чеченского кризиса.

Качественно различные миграционные потоки, которые фикси­руются на сегодняшний день в различных регионах Северного Кавка­за, требуют более детального анализа их содержания. Например, в Ростовской области, несмотря на значительное количество вынужден­ных мигрантов, стрессовая миграция, обусловленная близостью этно­конфликтных регионов, идет на убыль. В настоящее время в область идет значительный приток русскоязычного населения из бывших рес­публик Средней Азии, которое отличается высоким уровнем образо­вания, профессионализмом, ориентацией на социальную мобильность и городской стиль жизни. Все это вызывает необходимость разработ­ки адекватного регионального законодательства. Вступивший в силу в ноябре 2002 г. закон «О правовом положении иностранных граждан», к сожалению, фактически не изменил положение дел с миграционны­ми потоками. Проблема обеспечения получения мигрантами соответ­ствующего правового статуса не решена окончательно не только в на­циональных районах Северного Кавказа, но и на его русских террито­риях, даже в таких как Ростовская область, считающаяся в Южном Федеральном округе наиболее благополучной в плане межэтнических отношений.

До принятия Конституции 1993 г. большинство субъектов Рос­сийской Федерации либо не имели права принимать законы, либо этим правом не пользовались. В настоящее время региональные вла­сти накопили известный опыт в сфере законотворчества. Очень редко в регионах Северного Кавказа положение беженцев определяется спе­циальными законодательными актами. Как правило, положения о беженцах встречаются в законах и нормативных правовых актах, регулирующих другие вопросы. Основной массив документов, опреде­ляющих правовой статус беженцев – это подзаконные акты. В Крас­нодарском крае есть подзаконные акты, регламентирующие статус вынужденных мигрантов, принадлежащих к определенной этнической группе, предоставляющие льготы общественным объединениям бе­женцев, утверждающие региональные миграционные программы. На законодательном уровне вопрос регламентируют обычно комплекс­ные акты, посвященные миграции (Иммиграционный кодекс Ставро­польского края от 31 декабря 1996 г.); акты, посвященные регистра­ции по месту пребывания и жительства (закон «О порядке регистра­ции пребывания и жительства на территории Краснодарского края» от 23 июня 1995 г; закон «О мерах по усилению контроля за миграцион­ными процессами на территории Ростовской области» от 19 сентября 1994 г.); акты, устанавливающие административную ответственность за нарушение данного порядка (закон «Об административной ответст­венности за нарушение порядка пребывания и определения на посто­янное место жительства в Ставропольском крае» в редакции от 18 де­кабря 1996 г.) и в настоящее время широко распространены противоречия ме­жду федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Связано это с процессом формирования миграционного законодательства в государстве, отсутствием вопросов миграции как самостоятельного предмета ведения в Конституции Российской Феде­рации. Эти вопросы рассматриваются в качестве особой сферы регу­лирования миграционных процессов в рамках административного права. Противоречия в законодательстве ведут к нарушению прав вы­нужденных мигрантов. Среди наиболее типичных нарушений прав, встречающихся в региональном законодательстве, различаются нару­шения собственно прав беженцев, ограничения свободы передвиже­ния и выбора места жительства. В субъектах Федерации, расположен­ных на Северном Кавказе, имеется законодательная практика введе­ния дополнительных условий для регистрации вынужденных мигран­тов. Например, для регистрации беженцев в Краснодарском крае и Ростовской области необходимо наличие их родственников, прожи­вающих на территории субъекта в течение установленного срока (5 лет – Ростовская область и 10 лет – Краснодарский край.

Свобода передвижения и выбора места жительства, как прави­ло, ограничивается путем введения квот на предоставление права пре­бывания (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область), ограничений на проживание в определенной местности (Ставрополь­ский и Краснодарский края), сборов, не предусмотренных федераль­ным законодательством (Ставропольский и Краснодарский края), преимущественного права на возвращение на территорию субъекта Федерации представителей титульного этноса или выходцев из дан­ных мест (Краснодарский, Ставропольский края, Ростовская область). Для русских районов Северного Кавказа стала особенной проблема земельная. Введение в России новой системы землепользования, предполагающей свободную куплю-продажу земли, может дестабили­зироватъ этнополитическую обстановку на фоне активной вынужден­ной миграции. В данных районах исторически к земле сложилось осо­бое ценностное отношение. Земля играет особую роль в казачьем са­мосознании, все больше активизирующемся в Краснодарском крае и Ростовской области. Процесс определения правового статуса вынуж­денных мигрантов сопряжен также со значительным количеством трудностей, вызванных бюрократическими препонами, незнанием норм правового регулирования и зачастую несогласованностью рабо­ты должностных лиц, призванных осуществлять эту работу. Как это ни парадоксально, но проблемы оформления соответствующего пра­вового статуса возникают в первую очередь у русскоязычных граждан бывшего СССР, прибывающих в русские регионы Северного Кавказа из Казахстана, Узбекистана или иного государства ближнего зарубе­жья и не имеющих на момент прибытия гражданства России. Напри­мер, в Ростовской области требуется от граждан бывшего СССР нали­чия гражданства России уже в момент обращения с ходатайством о приобретении указанного статуса, а для этого необходимо зарегист­рироваться по месту жительства в России. Получение же регистрации зависит от наличия жилья и целого ряда вытекающих из этого усло­вий.

Таким образом, на сегодняшний день процесс оформления пра­вового статуса вынужденного мигранта сопряжен с рядом серьезных проблем и существенных затруднений, вызванных, в том числе и не­совершенством законодательства. Дальнейшая работа в области ми­грационного законодательства должна вестись с учетом необходимо­сти преодоления имеющихся проблем и разработки четких механизмов реализации законодательных норм в конкретной практике соот­ветствующих государственных органов. Это связано не только с за­щитой прав вынужденных мигрантов, но и решением вопросов ликви­дации негативного влияния миграционных потоков на состояние со­циально-экономической, этнополитической обстановки, демографиче­ской ситуации в регионе.