Государство в политической системе

2.2.1. Роль государства в социально-политической

модернизации стран АТР*

Государство на Востоке всегда традиционно играло большую роль в экономических и социальных процессах. В условиях освобождения от последствий колониализма и укрепления суверенитета эта традиция не только не ослабла, но и усилилась. Не только инерция прежних лет и веков и устойчивость традиционных взглядов обеспечивает государству большую роль в развитии восточных социумов. Наполнение реальным содержанием суверенитета, гарантирование населению нормальных условий жизни и обеспечение достойного места в мировом сообществе диктуют многим государствам Востока необходимость скорейшего выхода из экономического и научно-технического отставания. Решение эпохальных задач, открывающих новые перспективы развития, в значительной мере зависит от темпов модернизации и усвоения новейших технологий, перестройки социальной структуры общества, формирования в нем современных классов и групп. Поэтому роль государства в решении этих задач, использование для этого своих рычагов подчас является решающим. Подавляющее большинство стран Азии ясно выразили ориентацию на капиталистический тип общественного развития. Их основные усилия направлены на обеспечение становления национальной буржуазии, рабочего класса, мелкотоварных производителей и трансформацию докапиталистических слоев города и деревни.

Процессам классообразования, буржуазной модернизации общества отводится ведущее место в социальной политике правительств стран Востока. Правда, везде эти задачи решаются по-разному и с разной степенью успеха. Это зависит от разной степени предшествующего развития, неоднородности политических форм и режимов. В большинстве стран провозглашены разные концепции стратегии развития, но большая часть их в конечном счете сводится к обуржуазиванию своих обществ, за исключением Китая, Северной Кореи, Вьетнама, Лаоса.

Реализация различных концепций модернизации общества, его вестернизация происходит в абсолютных и конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках, где существуют авторитарные, тоталитарные и буржуазно-демократические режимы. Режим у каждой страны своеобразный, но наибольшее развитие на Востоке получила авторитарная форма в виде монархии, военной диктатуры или однопартийного режима личной власти.

Военно-бюрократические режимы обычно приходят к власти, когда основные слои общества в условиях парламентской демократии оказываются не в состоянии обеспечить развитие. Острая критика этих режимов за ограничение оппозиции, прав и свобод не может заслонить благоприятные предпосылки, создаваемые ими для экономического развития своих стран. Это наглядно показано в Индонезии, Таиланде, в Южной Корее.

Обеспечивая за счет жестких мер стабильную политическую обстановку, военные создают у национальной буржуазии и иностранных инвесторов уверенность за судьбу своих вложений, что вызывает их дальнейший приток.

Буржуазно-демократические режимы создают необходимые предпосылки не только для укрепления экономических позиций местной буржуазии, но и для повышения ее политической роли, что позволяет бизнесу активнее защищать свои интересы. Одновременно пролетариат получает возможность законно отстаивать свои требования.

Практически везде велика роль государства в экономических процессах. Оно вынуждено брать на себя основное бремя расходов на долгосрочные проекты, имеющие общенациональное значение, к которым частный капитал не проявляет интереса. Речь идет о строительстве крупных предприятий в сфере промышленности, ирригационных сооружений, инфраструктуры, субсидирование производства продовольствия, добычу топлива и т.п.

Для этих целей государство создает смешанные предприятия с участием национального капитала. Становление с помощью государства новых отраслей производства вызвало появление новых профессий, ранее не существовавших на Востоке. В ряде стран создан большой контингент высококвалифицированного рабочего класса.

Проводившаяся государством индустриализация стимулировала развитие других социальных групп общества – ИТР, менеджеров, различного ранга служащих. Стимулируется, таким образом, и развитие национальной науки, соответственно, растет слой интеллигенции. Все это было бы немыслимо без активной помощи государства, финансирующего науку, образование.

Государству приходится играть регулирующую роль в развитии отдельных отраслей и частного предпринимательства, чтобы поддерживать необходимые пропорции в народном хозяйстве. Значительна, если не абсолютна, роль государств Востока в осуществлении аграрных реформ.

Для воздействия на ход социальной трансформации общества государство располагает рядом важных рычагов. Главный – административно-управленческий аппарат, не случайно работа в нем считается престижной и национально важной. В итоге это может приводить к гипертрофии «ауа» и его вырождению в самодовлеющую корпорацию, обеспечивающую собственное существование и воспроизводство.

Для трансформации общества государство активно использует экономические институты развития – разного рода управления, советы, фонды и корпорации, которые принадлежат центральной власти или ею контролируются. Это совместные органы по планированию, реализации проектов смешанных предприятий.

Важным рычагом является госсектор, вклад которого в перестройку социальной структуры носит прямой и косвенный характер. Он служит источником социального прогресса. Госсектор взаимодействует с другими секторами экономики. Используются государством инструменты планирования и регулирования. Государственное регулирование идет в поощрительном и ограничительном направлении.

Таким образом, очевидно, что государство, будучи основным институтом политсистемы, на Востоке выступает в качестве инициатора и ведущей силы социально-экономических преобразований.

Вопросы и задания:

Какие основные задачи по социально-экономической модернизации решают в современных условиях государства Востока?

Каковы основные государственные рычаги этих преобразований?

2.2.2. Система государственного управления в Японии*

В 1990-х годах перед Японией со всей остротой встала проблема существенной трансформации общества в соответствии с переходом на новую ступень развития. Масштабность и характер переживаемых ныне в Японии реформ дают основания говорить даже о наступлении нового исторического этапа в жизни страны.

Сложившаяся в Японии модель социально-экономического развития в значительной степени исчерпала себя. Одним из направлений трансформации этой модели является адекватное периоду «зрелости» изменение места и роли государства в развитии общества. Оно включает в себя преобразование всех областей и функций государственного управления, начиная с пересмотра самой концепции и структурно-организационных форм административной системы государства. Новые задачи потребовали рационализации самой методологии госуправления, изживания таких присущих японской административной системе черт, как чрезмерность нормативно-регулирующих функций государства, не соответствующая характеру эпохи, слабость политической воли руководства и несовершенство механизмов подготовки важных политических решений, относительная рыхлость организационной основы высшей исполнительной власти и дисбаланс в ее отношениях с местной властью.

Существенным фактором реформы системы государственного регулирования явился выход на историко-политическую арену нового поколения японцев, которое можно назвать «поствестернизированным». Особенностью его психологического портрета является существенный сдвиг в сторону ценностей эгоизма и индивидуализма, все более проявляющийся приоритет понятия «личности» в ущерб понятию «коллектива», а также снижению значимости конформизма, являющегося традиционной чертой национального характера, в поведенческой мотивации.

Характерными чертами государственной политики в социальной сфере является ориентация на приоритетность унификации и элемента единообразия, тотализацию контрольных функций государства, проявляющуюся в более высокой степени регулирования и регламентации всех отраслей общественной жизни. Общепризнанно, что в Японии действуют неоправданно суровые нормы и правила, касающиеся различных спектров жизни: безопасности дорожного движения, охраны труда, въезд и пребывание в стране иностранцев, купания в общественных местах и т.д. Государство пытается контролировать даже общественные организации, хотя бы и под предлогом оказания содействия их работе.

Созданные для облегчения жизни, обеспечения ее большей комфортности и безопасности, многие государственные нормы и ограничения в конечном итоге превратились в свою противоположность, делая жизнь более сложной и снижая ее качественные характеристики. Вызывая протесты в обществе, эти нормы начали наносить ущерб авторитету породившей их власти.

Пересмотра потребовали сами принципы регулирования жизни общества со стороны государства. Встала задача формирования новой, менее отягощенной регламентом и более терпимой к нестандартной творческой индивидуальности среды обитания, подразумевающей введение новых концепций взаимоотношений «гражданин-государство», «гражданин-местная власть», «гражданин-органы правопорядка». Реформирования потребовала и система государственного регулирования экономики. Здесь оно в значительной мере осуществляется за счет лицензионно-разрешительных и иных регламентирующих актов, вводимых государственными надзорными органами, нежели за счет мер, оформленных соответствующими законами. Подобная ситуация, а также характерное для японской административной системы совмещение ведомствами распорядительных, надзорных и контрольных функций приводит к злоупотреблениям и коррупции.

В эпоху интенсивного развития процессов интернационализации, наличие в Японии многих ограничительных регламентаций стало восприниматься зарубежными партнерами как специфическая форма протекционизма. Возникли требования дерегулирования, которые стали поддерживать и японские деловые круги. Были приняты меры в виде закона, упрощавшего выдачу лицензий на предпринимательскую деятельность. Потребовалась и рационализация управления кредитно-финансовой и бюджетной сферы.

Важным направлением реформирования стало преобразование системы местной власти в сторону увеличения ее самостоятельности и компетентности, укрепления финансовых основ муниципальных органов.

 Потребовалась и работа над устранением серьезных недостатков в механизме подготовки важных политических решений, преодоления слабости реальной власти главы государства и совершенствования механизма воздействия политической воли премьер-министра на государственную политику, повышения степени «прозрачности» процесса выработки государственных решений.

Слабость позиций главы кабинета носит системный характер и вытекает из особенностей парламентской модели демократического устройства Японии. Премьер-министр избирается из числа депутатов нижней палаты парламента и, в отличие от стран с президентстской моделью, оказывается сильно ограниченным в «свободе рук», будучи вынужденным при принятии решении учитывать расстановку политических сил в парламенте. Часто, из-за боязни блокировки, премьер-министр вынужден занимать крайне осторожную позицию там, где следовало бы проявить твердость.

Другой фактор слабости властных полномочий премьера связан с особенностями его взаимоотношений с правительством, вытекающими из закона о кабинете министров. Данный закон вводит принцип «коллективной ответственности» кабинета перед парламентом, а также принцип «разделения обязанностей» его членов. Перечень обязанностей определяется премьер-министром. Данные принципы играют положительную роль с точки зрения разграничения сферы ответственности членов кабинета, однако, одновременно блокируют его политическую волю и ограничивают его возможности. Все надо согласовывать соответственно принципу «коллективной ответственности».

В японском законодательстве практически отсутствуют указания на особое значение лидерства главы кабинета в процессе выработки государственной политики. Механизмы принятия высших политических решений в большей степени, чем в других странах, регулируются неписаными правилами и традициями. «Неформальность» этого процесса вообще является отличительной чертой японской модели политического истеблишмента, для которой характерно отсутствие четких разграничений между полномочиями высшей исполнительной, административной и политической властей. Стоит иметь в виду, что немалую роль здесь играют такие особенности менталитета политической элиты, как ориентация скорее на традицию и прецедент, чем на соответствующую нормативную базу или письменное предписание.

Конкретным проявлением такой традиции служит нигде формально не зафиксированное правило консенсуса, согласно которому все свои решения кабинет министров должен принимать единогласно.

Многие специалисты отмечают, что указанные механизмы начинают давать сбои и играть негативную роль в те моменты, когда от лидера требуется проявление твердой политической воли для проведения коренных реформ. Для этого ввели даже специальный термин «ридасиппу наки сэйдзи» – «политика без лидерства». Именно это не позволяет премьеру осуществлять функции чрезвычайного управления в случае стихийных бедствий, угроз национальной безопасности и т.д., что в конечном итоге снижает эффективность контроля над кризисными ситуациями. Функциональная значимость главы правительства как носителя политической инициативы существенно размыта.

Ахиллесовой пятой премьер-министра является также его серьезная зависимость от информации, предоставляемой правительственной бюрократией. У него практически нет своего консультативно-аналитического аппарата, т.е. того, что входит в понятие «администрации», когда речь идет о главе исполнительной власти. Его канцелярия выполняет в основном технические функции. Независимые экспертные группы из числа ученых, чиновников и др. и их предложения, оценки нередко блокируются бюрократией.

Правительственная бюрократия, монополизировавшая право на обладание информацией, осуществляет подготовку важных решений внутри министерств и ведомств в условиях келейности и излишней засекреченности. В Японии вплоть до недавнего времени не было закона о «гласности», в котором бы определялось, что входит в понятие гостайны. Многие договоренности и соглашения достигаются за счет неформальных встреч чиновников – в питейных и увеселительных заведениях, причем за счет госрасходов («представительских»).

В Японии проработка всех важнейших решений полностью контролируется государственной бюрократией, которая накопила целый ряд негативных характеристик – корпоративность и клановость, рутинность и консерватизм мышления, инертность и формализм в работе, аппаратный догматизм и узковедомственный эгоизм.

Важной особенностью административной системы Японии является делегирование значительной ответственности за подготовку решений на нижние звенья управления, отсюда нередко наблюдается размытость авторства решений.

Свое отрицательное воздействие на процесс выработки рациональной государственной политики оказывают неформальные узы, связывающие бюрократию с деловыми кругами и парламентскими группировками, лоббирующими свои интересы. Речь идет о пресловутом треугольнике, за которым стоит спайка  высшей бюрократии, деловых кругов и депутатов, входящих в клановые группировки. Указанный «треугольник власти» консервирует высокую степень «вязкости» японского бюрократического аппарата и ограничивает возможности проведения эффективного государственного курса.

Можно говорить, что проблема реформирования административной системы носила перманентный характер, равно, как и попытки ее разрешить. В 1990-х годах осуществлялся уже третий этап реформы (первый – в 60-е, а второй в 80-е годы ХХ в.).

Были частично реализованы проекты усиления роли премьер-министра и его аппарата. Некоторого успеха достигли в ограничении роста госаппарата. В 1969 г. был принят закон об установлении предельной нормы постоянных госслужащих в 507 тыс. человек.

Многие шаги предпринимались для усиления системы местного самоуправления, что привело к ее достаточной зрелости. Постоянно снижаются дотации государства регионам, власти на местах должны изыскивать дополнительные резервы, работая более эффективно. Осуществляется сокращение числа министерств и ведомств, ограничиваются их регламентирующие функции.

В подходе к методам и путям осуществления административной реформы японское руководство исходит из того, что лишь изменение административных функций и механизмов государственного управления в соответствии с непрерывно меняющейся общественно-экономической средой позволит Японии сохранить свои лидирующие позиции в мире.

Вопросы и задания:

Назовите причины, вызывающие необходимость реформирования государственно-административного аппарата Японии?

Что является целями и объектами этого реформирования?

Каковы основные недостатки в функционировании механизмов высшей государственной власти Японии?

2.2.3. Армия в общественно-политической жизни страны *

О роли армии в восточных обществах можно судить на примере Индонезии.

В бурной на события истории Индонезии ХХ века всегда выходили на особое место ее вооруженные силы. В 40–60-х годах армия отстояла республику от иностранной интервенции, подавила выступление Коммунистической партии в 1948 г., нанесла поражение мятежникам-сепаратистам, разгромила «Движение 30 сентября» 1965 г. Опыт первых двадцати лет независимости приучил военных считать себя «спасителями отечества». У основной части генералов и офицеров выработались твердые националистические убеждения, оборотной стороной которых был антикоммунизм. Ни либералы западного толка, ни ярые проповедники ислама популярностью в армии не пользовались. К партиям как таковым – воплощению типично штатской недисциплинированности – в армейской элите преобладало весьма сдержанное отношение.

Воюя с мятежниками, армия не только проникалась духом унитаризма и государственности, но и приобретала большую этнокультурную «яванскую» однородность.

Ситуация 1945–1965 годов потребовала от армии и хозяйственных инициатив. Партизанские навыки самообеспечения пригодились в условиях скудного послереволюционного бюджета. Начав с эпизодических бартерных сделок и контрабанды, военные быстро перевели свою коммерческую деятельность на регулярную основу. К началу 60-х годов часть офицерско-генеральской элиты и высшие гражданские чиновники образовали ядро «нового класса» – бюрократическую буржуазию.

Итак, армия развивалась как корпорация, более консолидированная, чем окружающее общество, постепенно возвышающаяся над ним, но и глубоко в нем укорененная. Подбирая социальных партнеров, располагавших навыками и возможностями, которых не хватало ей самой, она фактически создала плацдарм для наступления на кризис середины 1960-х годов. И, что немаловажно, делала это с верой в свое предназначение. К этому же времени концептуально оформилась идея «двойной функции» вооруженных сил: забота об обороне страны и участие в социально-политической жизни. При этом офицеры, которым доверили «гражданскую миссию» в представительных учреждениях, в административном аппарате и на предприятиях госсектора, как бы оставались на действительной службе: за ними сохранялись воинские звания, не исключался и дальнейший карьерный рост.

 Государство в это время было вряд ли дееспособно как агент модернизации. Ему самому необходим был некий общий знаменатель – и в организационном, и в морально-политическом плане, чтобы занять более активную позицию по отношению к социуму. Решению этой задачи и послужили военные силы. Но первоначально армия добилась собственной стабильности.

Систематические пересадки обкатанных армией кадров в государственные и коммерческие структуры помогали ей избежать внутреннего застоя. Периодически открывалась то одна, то другая вакансия, и командный состав постоянно пребывал в состоянии ротации, служебной и возрастной, что, между прочим, препятствовало зарождению заговоров в военной среде. Генерал Сухарто (род. в 1921 г.) – типичный яванец и далеко не ортодоксальный мусульманин, ветеран освободительной войны, имевший сеть взаимовыгодных связей с китайской общиной – идеально подходил на роль арбитра во внутриармейских делах.

Проведя операцию по уничтожению компартии, армия решила сразу две задачи: уничтожила сильнейшую оппозицию и поселила в душах людей страх перед властью. Армия осуществила политическую реформу. В 1973 г. девять легальных партий сгруппировались в две (под давлением, конечно) – Демократическую партию Индонезии (ДПИ) и Партию единства и развития (ПЕР). Им в противовес был создан ГОЛКАР – союз функциональных групп – рабочих, крестьянских, молодежных, женских и прочих организаций. Была запрещена агитация в деревне. Сухарто был выбран президентом. Начались экономические преобразования.

…Так складывалась в Индонезии модель государственно-политического менеджмента, главную особенность которого составляла доминирующая роль вооруженных сил. Выходцы из армии присутствовали во всех звеньях и на всех уровнях законодательной, исполнительной и судебной власти. Им вверялись министерские, губернаторские, посольские посты, они активным образом участвовали в экономической жизни. Перспектива «ухода в казармы» не просматривалась. Сильный президент, опиравшийся на военную элиту, обеспечивал ей взаимопонимание с гражданской бюрократией и экономическими стратегами государства – технократами.

Но многолетняя погруженность в толщу обновляющегося общества не прошли бесследно и для армии – самой властной из всех властных структур. Характеристика индонезийского социума – все более дифференцированного, обретающего плюрализм, спонтанно проецируются и на офицерский корпус. А он поддается этому влиянию еще и потому, что не превратился в замкнутую касту-номенклатуру: военные династии не столь уж и популярны в Индонезии. Часть военнослужащих сами далеко ушли от своих «штабов», занявшись когда-то гражданскими делами. Армия все чаще вспоминает о своей основной функции. Многие генералы и офицеры чувствуют, что близок момент истины, когда армии придется выбирать: либо верность старым идеалам, либо переоценка своей политической роли и ориентиров.

Вопросы и задания:

Чем объясняется ведущая роль армии в общественно-политических процессах в Индонезии?

Какие изменения претерпевали армия и офицерство Индонезии во второй половине ХХ века, и как это сказывалось на их руководящей роли?