Прокурорский надзор за исполнением подразделениями по делам несовершеннолетних органов внутренних дел законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних - Учебное пособие (Величко О.И.)

3.2. организация и основные направления  прокурорского надзора за исполнением пдн  законодательства о профилактике безнадзорности  и правонарушений несовершеннолетних

 

Рассмотрим некоторые основные аспекты, касающиеся организации надзора, поскольку применительно к организации прокурорского надзора по любому направлению действуют единые подходы, принципы и закономерности. Должна лишь учитываться специфика. Это, с одной стороны, широкий спектр вопросов, отнесенных к компетенции ПДН в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, регулируемых различными отраслями права, а с другой – ПДН свои непосредственные функции не может выполнять изолированно от других подразделений органов внутренних дел, а также от органов и учреждений иной ведомственной подчиненности, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В силу этих обстоятельств в основу организации исполнения ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, прежде всего, должно быть положено исполнение указанными подразделениями Федерального закона от 24.06.1999 г. Данный закон впервые в определенной степени систематизировал нормы различных отраслей права, регулирующих вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которыми занимаются те или иные органы и учреждения в пределах своей компетенции. Была сделана попытка описать единую систему органов и учреждений, осуществляющих профилактическую деятельность. По сути, указанный закон – это отчасти общегосударственная модель и технология профилактической работы с несовершеннолетними и их родителями. Закон спроектирован с учетом принципа системности. Такой подход в профилактической деятельности очень важен. Он позволяет охватить большое количество зон криминогенного влияния на молодежь, воздействовать на них комплексно, одновременно. Системный подход позволяет увеличивать не только число субъектов профилактики, но и объем профилактического воздействия на молодежь. Главным принципом работы системы является комплексность в осуществлении профилактической деятельности, которая обеспечивается за счет координации и взаимодействия входящих в эту систему органов и учреждений (ст. 4, 5, 9, 11 и др. Закона).

Заложенные в Законе принципы профилактической деятельности, гарантии его исполнения, поставленные задачи (ст. 2) учитываются при организации и осуществлении прокурорского надзора, составлении программы проверки надзорных мероприятий. Изложенное обязывает также к тому, что организация прокурорского надзора должна быть системно построена. Такой подход требует систематического, по итогам полугодия или хотя бы года, глубокого анализа динамики и структуры преступности несовершеннолетних, общественно опасных деяний, совершенных несовершеннолетними, не достигшими возраста, с которого наступает уголовная ответственность, и иных непреступного характера правонарушений, в том числе так называемых статусных правонарушений (непосещение или систематические пропуски занятий в образовательном учреждении и другие проступки), а также причин и условий, способствовавших их совершению. Предметом тщательного анализа должно быть планирование прокурорского надзора по этому направлению деятельности, желательно в динамике за 3 – 5 лет, с учетом имеющегося в прокуратуре накопительного материала о характере нарушений законов, прав и законных интересов несовершеннолетних, выявляемых в деятельности ПДН. Необходимо оценить, насколько адекватна была практика планирования и результативны документы прокурорского реагирования, представления следователей, дознавателей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, частные определения судов, вносимые в адрес руководства органов внутренних дел, на нарушения законов в деятельности ПДН[23]. Это позволит, с одной стороны, более точно определить слабые места в деятельности ПДН и организации надзора, аргументировать запланированные мероприятия, прогнозировать реализацию проверок, сделать их более целенаправленными, достичь позитивного влияния прокурорского надзора на осуществление ПДН своих функций в соответствии с законом, а с другой – исключить упрощенный, некомпетентный подход к проведению прокурорских проверок в ПДН и других действующих с ними во взаимодействии подразделениях органов внутренних дел, а также в иных ведомствах.

Источники получения информации о состоянии законности в деятельности ПДН, реализации ими правозащитных и иных функций не должны ограничиваться только отчетами МВД России (ф. 1 – о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях; ф. 2 – о лицах, совершивших преступления; ф. 18 – о результатах работы органов внутренних дел по предупреждению правонарушений несовершеннолетних) и Судебного департамента при Верховном Суде РФ (ф. 1 – о работе судов первой инстанции по рассмотрению гражданских дел; ф. 12 – об осужденных, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте). Следует использовать данные ф. 37 Министерства здравоохранения РФ (утв. Госкомстатом России 29.06.1999 № 49) «Сведения о больных алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией»; данные ф.103-рик бывшего Министерства образования РФ (утв. Госкомстатом России 07.06.2000 № 43) о числе детей, отобранных у родителей в связи с лишением их родительских прав или ограничением их в родительских правах; данные ф.1-Д (утв. Госкомстатом России 07.03.2003 № 40) о детях и подростках в возрасте 7 – 15 лет, не обучающихся в образовательных учреждениях. Отчеты комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав также содержат информацию, касающуюся законности в деятельности ПДН. Единой, специально утвержденной на уровне Российской Федерации формы отчетности о работе КДНиЗП нет. По сложившейся практике в Межведомственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве РФ субъекты Российской Федерации направляют информацию о количестве КДНиЗП на уровне муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, о численности штатных работников комиссий и об основных показателях работы комиссий. В комиссиях на уровне муниципальных образований статистические данные о работе комиссий могут быть значительно шире. Они формируются в соответствии со ст. 38 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних[24]. Согласно указанной норме комиссии организуют учет дел о правонарушениях, рассмотренных на их заседаниях, ежеквартально обобщают данные этого учета в пределах района, города, района в городе, округа, области, края, республики. Делается это в целях изучения и устранения причин и условий, порождающих правонарушения несовершеннолетних. Кроме этого, источником информации о законности на поднадзорной территории являются текстовые отчеты (справки) ПДН о проделанной ими работе (полугодовые, годовые). Из содержания данных текстовых отчетов можно сделать выводы, насколько глубоко и всесторонне указанными подразделениями и их должностными лицами анализируется состояние борьбы с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних на обслуживаемой ими территории, аргументированы ли выводы о тенденциях в противоправном поведении несовершеннолетних и приоритетных направлениях в работе на ближайшее время и на перспективу. В данном документе должна содержаться информация, исходя из логики анализа и содержания приказа МВД России от 26.05.2000 № 569, о состоянии ведомственного контроля.

Важную информацию, характеризующую состояние законности в деятельности ПДН, можно получить, изучив материалы ведомственных проверок ПДН ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации (служебных расследований по фактам совершения двух и более преступлений в период испытательного срока, нескольких тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных в составе устойчивых групп, преступлений, совершенных с особой жестокостью либо вызвавших большой общественный резонанс (п. 8.8 – 8.8.3 приказа МВД России от 26.05.2000 № 569). Аналогичные служебные расследования проводят и начальники ПДН городских, районных отделов внутренних дел (п.14.10 данного приказа). Определенная информация о деятельности ПДН может содержаться в отчетных данных и иных материалах уголовно-исполнительных инспекций. Естественно, что источником информации являются удовлетворенные прокурором жалобы несовершеннолетних, их родителей или законных представителей по вопросам, входящим в компетенцию ПДН. Практика показывает, что при анализе состояния законности важно иметь и накопительные папки в прокуратуре по субъектам системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о нарушениях законов, прав и интересов несовершеннолетних, допущенных ПДН в процессе профилактической деятельности и выявленных при рассмотрении уголовных или гражданских дел, на которые не было соответствующего реагирования со стороны суда, либо об этих фактах стало известно из средств массовой информации и других источников.

Следующим важным аспектом в организации надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является уровень подготовки, широта кругозора и наличие опыта работы у прокурорского работника, ответственного за организацию и осуществление надзора за исполнением законов о несовершеннолетних.

История прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних[25] подтверждает важность соблюдения изложенных положений при расстановке кадров в органах прокуратуры, и это положение присутствовало во всех ранее действовавших приказах Генерального прокурора СССР и Российской Федерации[26]. В приказах указывалось, что ответственность за данный участок работы несут первые лица. В приказе Генерального прокурора РФ от 26.11.2007 № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (п. 15) прокурорам субъектов Российской Федерации также предписано укрепить кадровый состав подразделений по делам несовершеннолетних, а в прокуратурах городского (районного) звена персонифицировать ответственность за эту работу. Важно отметить, что Пленум Верховного Суда РФ[27] (п. 11, 21) также нацеливает суды на рассмотрение дел о преступлениях несовершеннолетних наиболее опытными судьями, постоянное повышение квалификации судей, на изучение не только правовых, но и смежных дисциплин, таких как социология, психология, педагогика, в целях принятия адекватных решений.

Не менее важен вопрос правильного, сбалансированного планирования, основанного на анализе состояния законности на поднадзорной территории. Практика показывает, что нужно сочетать различные виды планирования надзора, а именно: комплексные проверки и проверки по узкому, но очень важному вопросу для района. Возможно планирование проверки исполнения законодательства ПДН о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в наиболее неблагополучной территории либо на участке обслуживания конкретными инспекторами ПДН, участковыми уполномоченными милиции. Такое сочетание видов проверок лучше всего практиковать на уровне города, района. Это способствует более глубокому изучению практики исполнения законов применительно к определенному направлению деятельности ПДН, территории, конкретным должностным лицам.

К числу основных направлений прокурорского надзора за исполнением ПДН законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних следует отнести исполнение законодательства:

о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, их родителей или законных представителей при проведении с ними индивидуальной профилактической работы;

регулирующего вопросы доставления несовершеннолетних в органы внутренних дел, их административного задержания, а также помещения в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей;

направленного на профилактику и предупреждение групповых преступлений, рецидива преступлений несовершеннолетних;

о выявлении лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, антиобщественных действий либо совершающих в отношении них другие противоправные действия;

о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, нуждающихся в помощи государства, объявленных в розыск;

регулирующего порядок разрешения заявлений и сообщений об административных правонарушениях несовершеннолетних, общественно опасных деяниях несовершеннолетних, не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность.